行政赔偿的范围

马怀德

所谓行政赔偿，是指行政机关和行政机关的工作人员，在执行职务的过程中，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，国家所应承担的赔偿责任。行政赔偿的范围包括两部分内容：一是国家承担赔偿责任的行为范围；二是承担赔偿责任的侵权损害范围。前者指国家对哪些行为予以赔偿，哪些行为可以免予赔偿或不赔。后者则指国家对哪类损害予以赔偿，对间接损害、精神损害是否赔偿。

国家负责赔偿的行政侵权行为


确定行政侵权行为的范围是许多国家赔偿立法的一项重要内容。多数国家是通过规定国家豁免范围确定赔偿范围的，国家豁免范围越大，赔偿范围就越小。当然，各国豁免范围是有差异的，这也就决定了各自的赔偿范围的区别。它们既是各国法律传统、政法制度决定的，也是与其他法律已有规定相协调的结果，同时还夹杂着一些财政经济上的考虑，因而是相当复杂的。总体而言，凡符合国家赔偿责任的构成要件，又未被豁免原则排除的所有行政行为，国家都应予以赔偿。
（一）国家不负行政赔偿责任的行为

尽管各国关于行政机关不负赔偿责任的规定有很多差异，即使同一国家前后法律规定和判例也不一样，但一般来说，对以国家名义实施的国防、外交行为，行政机关制定规则条例行为、军事行为及法律已有规定的国营公用企业事业行为等，国家不负赔偿责任。即使可以赔偿，也不适用于国家赔偿法，而适用特别法。

1．国家行为又称政府行为、统治行为。指行政机关以国家名义实施的，与国家重大政治、军事和安全有关的行为，如宣战、媾和、备战、战争动员等国防行为，建交、断交、批准、缔约参加退出国际条约协定等外交行为，因公共安全采取紧急卫生、经济、军事等措施的行为（宣布戒严、重大防治救灾行为、抗传染病措施等重大的公益行为），国家重大建设项目的调整、重要行政区划变动、调整工资、物价等重大经济政府行为。国家行为是最高国家行政机关实施的具有高度政治性的行为，一般不受法院司法审查。

各国均承认对统治行为，国家不负赔偿责任，但对国家行为的范围，理解并不完全一致。在法国，统治行为范围较广，凡属政治领域内的法律争议，机构之间的行为均包含在内，英国则以对外关系为限，德国以属于宪法领域内的国家指导为限。①国家行为免责有两方面的原因，一是国家行为事关国家主权和公共利益，通过法律加以适当保障是必要的，有利于保障行政权正常有效行使。二是传统上"国家主权"观念和国家豁免原则的影响。随着民主政治的发展，过于宽泛的国家行为招致许多批评，很多国家通过判例和立法开始对政府行为不负责任创设一些例外。
2.行政立法行为

很少有国家在法律中明确规定，对国家立法行为造成的损害不负赔偿责任，但在判例和习惯上均将立法行为排除在赔偿范围之外。如美国惯例上，国家对上下议院立法行为造成的损害不负赔偿责任②。在法国，国家对立法职能造成的损害承担赔偿责任以法律有明确规定为前提，如果法律未作规定，国家不负赔偿责任，这是法国的传统原则。从众多国家的法制传统看，国家对议会立法职能原则上不负偿赔责任，只有在法律已明确规定时才可能发生赔偿问题。

既然国家对立法行为造成损害不予赔偿的原则并不是绝对的，那么，说明国家在有些情况下对立法是可以赔偿的。国家对立法行为予以赔偿的特殊条件是：首先，该项立法行为已被确认为违宪或违法；其次，立法行为造成的损害对象是特定的，而不是普遍的；再次，立法中并没有排除赔偿的可能性；最后，在国家无过错时，损害必须达到相当严重的程度，受害人才能由于制定法律而遭受损害请求赔偿。同时还应当明确，国家为了保护重大利益而制定的法律，不负赔偿责任，如制止物价上涨、保护公共卫生、应付紧急状态的法律，国家对此不负赔偿责任。符合以上条件的立法是可以赔偿的，特别是行政机关制定法规、规章、决定、命令等行政立法行为，在给相对人造成损害后，国家应当予以赔偿。

在我国，除立法行为能否赔偿外，还存在一个对抽象行政行为可否赔偿的问题。对此理论界还有争议，目前普遍的观点是：根据行政诉讼法，抽象行政行为不能被直接起诉，即使该行为违法，如果发生使相对人合法权益造成损失的现实后果，也要通过具体行政行为实施，所以完全可通过起诉具体行政行为提起赔偿诉讼，不必诉抽象行政行为。对此，我认为不无商榷之处。

首先，国家赔偿诉讼并不完全等同于行政诉讼，用行政诉讼的受案范围限制国家赔偿诉讼范围是不恰当的。也就是说，只要行政机关的执行职务行为造成相对人损害并构成国家赔偿责任，即使是行政诉讼中不能被起诉的抽象行政行为也完全可以成为赔偿诉讼的标的。

其次，抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是普遍的，与具体行政行为并无多少区别。如果把抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外，就可能出现行政机关借此规避法律，采用抽象行为实施违法的现象。

再次，并非所有影响公民权益的抽象行政行为必然通过具体行政行为实施。例如行政机关发布一项禁止某些人从事某种活动的规定，自发布生效之时就可以造成相对人损害，而不必通过具体行为实施。如果不允许相对人对抽象行为提起赔偿诉讼，必然放纵行政机关这方面的违法行为。
最后，各国法律均无明确禁止对抽象行政行为提起赔偿诉讼的规定 。

因此，我认为，抽象行政行为和其他立法行为一样，对它们造成的损害能否请求赔偿，仍然应该以前述条件为标准加以判断，而不必受行政诉讼法关于受案范围的束缚而将行政立法和抽象行为排除在赔偿范围之外。

3．对自由裁量行为造成的损害国家不予赔偿的规定，是美国《联邦侵权赔偿法》的一项重要内容。该法在2680条中规定了大量不适用国家赔偿的情形，其中很大一部分是行政自由裁量行为，如因海关、财税的评估错误稽征税额或扣押货物时所生的损害，因实施检疫所生之损害、因人身加害殴打、不法拘禁、不法逮捕、诬告、滥用诉讼、诽谤、虚伪陈述、诈欺及妨碍契约的权利等导致的损害；因财政部采取财政作业或货币制度等金融措施所生的损害；公务员执行职务已尽相当注意造成的损害；以及行政机关或公务员行使裁量权或不行使裁量权，不论该裁量权是否滥用，国家均不负赔偿责任。

我认为由自裁量行为是指行政机关公务员为达到立法目的，自由决定如何，何时、何地应实施何种行为而采取的依照他最佳判断的行为。既然是自由裁量，就应当给予行为人以一定自由度，在此范围内若造成他人损失，国家不必承担责任。但是，如果行政机关或公务员在应当行使裁量权时不行使，或超越滥用裁量权侵犯他人权益的其结果必然违背法律赋予其裁量权的目的，构成明显的违法行为，国家应当对此承担赔偿责任。
4．军事行为

很多国家赔偿法都规定了对军事行为不负国家赔偿责任的内容。例如美国《联邦侵权赔偿法》第2680条第10项规定：对任何在战争期间，因陆海军及海岸警卫队的作战活动所产生的赔偿请求，国家不予赔偿。瑞士联邦责任法也规定，战时军事行为造成的损害，国家一般不负赔偿责任，依特别法规定执行。平时演习引起的，可以依军事行动规程负赔偿责任，但以军队在演习事先加以防范并使损害减至最低限度为条件。我认为，军事行为与行政行为不同。对合法实施军事行为造成损害的是否赔偿，如征用土地、战争损害等，应依特别法规定。但对于军事机关依法律授权或行政委托从事的行政行为造成非法侵害的，应当予以赔偿，例如军事机关在管理环境卫生、计划生育等方面的行为，国家应予负责。
5．特别公用事业行为

因铁路、邮电、土地、通信、航空运输等公营公用事业行为造成的损害，依特别法规定解决，不适用于国家赔偿法。许多国家法律规定，对于铁路、邮电等公用事业单位的行为造成损害的，依照特别法规定予以解决。美国《联邦侵权法》。规定
，因邮寄的函件、物品遗失、误送、误投所造成的损害，不适用国家赔偿，英国《王权诉讼法》也规定，对于邮政物品的损害，国家不负赔偿责任。

在我国，邮政等公用事业正趋于企业化，因此造成的损害依照特别法或民法解决，国家不负担赔偿责任。例如《中华人民共和国邮政法》第6章则规定了特别的损失赔偿条款。规定了对平常邮件的损失、邮政企业不负赔责任。《铁路法》第58条规定，因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任。

6．国家合法行为造成的损害，非有法律明确规定，国家不予赔偿。例如，行政机关对公民法人采取的合法行为（包括处罚、强制、命令等）造成损害，除非法律有规定，如土地法规定征用及军事法律规定的军事行为，国家给予适当补偿，否则国家不负赔偿责任。

7．不可抗力造成的损害。若损害完全是不可抗力造成的，如发生地震、火灾、水灾、飓风等引起公民损害，国家不负责任。行政机关依法扣押一辆轿车放置机关院内，发生地震造成车辆损害，受害人不得就损害向扣押行政机关提出。
广东省广州市人民政府


广州市人民政府令第13号


　　《广州市房地产评估管理办法》已经１９９８年６月８日市政府常务会议讨论通过，现予发布，自１９９８年１２月１日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长　林树森
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九八年十一月十日

　　　　　　　　　　　　广州市房地产评估管理办法

第一章　总则





　　第一条　为加强本市房地产评估管理，规范房地产评估服务行为，保障国家、集体、个人的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《广东省房地产评估条例》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。


　　第二条　本办法适用于本市市辖区范围内的房地产评估活动。
　　法律、法规另有规定的，按照其规定执行。


　　第三条　房地产评估应当遵循公平、公正、公开的原则，按照国家规定的技术标准和评估程序，以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价为基础，参照本市的市场价格进行评估。


　　第四条　广州市房地产行政主管部门负责本办法的组织实施。

第二章　评估机构与人员





　　第五条　从事房地产评估业务，应当设立相应的房地产评估机构。


　　第六条　设立房地产评估机构应具备下列条件：
　　（一）有机构名称、组织形式和章程。
　　（二）有固定的办公场所。
　　（三）有１０万元以上人民币的流动资金。
　　（四）有３名以上房地产估价专业人员，其中经注册登记的房地产估价师或土地估价师不少于２名。
　　（五）法律、法规规定的其他条件。


　　第七条　设立房地产评估机构应当向市房地产行政主管部门提出申请，经资审同意，取得资质证书，并申领营业执照后方可开业。


　　第八条　房地产评估机构按照国家规定实行资质等级制度，资质等级的确认按国家规定权限由有关部门审批。
　　一级资质：有１００万元以上的注册资金，７名以上取得房地产估价师执业资格证书的房地产估价师，从事房地产估价业务４年以上，可独立承担评估标的物的建筑面积在１０万平方米以上的评估项目，可从事除国有土地使用权出让外的各类房地产评估项目。
　　二级资质：有７０万元以上的注册资金，５名以上取得房地产估价师执业资格证书的房地产估价师，从事房地产估价业务３年以上，可独立承担评估标的物的建筑面积在６万平方米以上、１０万平方米以下的评估项目，可从事房地产买卖、租赁、抵押、企业兼并、合资入股等方面的评估项目。
　　三级资质：有４０万元以上的注册资金，３名以上取得房地产估价师执业资格证书的房地产估价师，从事房地产估价业务２年以上，可独立承担评估标的物的建筑面积在２万平方米以上、６万平方米以下的评估项目，可从事二级资质评估机构从业范围内的评估项目。
　　未取得资质等级的房地产评估机构，可承担评估标的物的建筑面积在２万平方米以下的评估项目。
　　土地评估机构的资质等级审批权限及其从业范围，按国家土地行政主管部门的有关规定执行。


　　第九条　房地产评估服务应在核准范围内进行，不得超越资质等级从业范围从事评估业务。


　　第十条　市房地产行政主管部门对房地产评估机构资质、房地产评估人员的资格实行定期审核制度。不参加审核或审核不合格的，不得继续从业。


　　第十一条　房地产评估人员必须持有房地产估价师注册证或房地产估价人员岗位合格证书，并参加一个评估机构，方可从事评估业务。
　　房地产评估人员不得同时在两个或两个以上评估机构从业。


　　第十二条　房地产评估机构应按照国家规定的从业地域范围从事评估业务。
　　在外地注册登记的房地产评估机构及其评估人员在本市从事评估业务的，须按本办法规定到市房地产行政主管部门登记备案。

第三章　评估业务





　　第十三条　凡有下列情形之一的，委托人可自行选择具有房地产评估资质的机构进行评估：
　　（一）国有土地使用权转让、抵押的。
　　（二）组建中外合资企业、股份制企业以及上市公司对房地产作价投资、入股的。
　　（三）企业兼并或破产需对房地产评估的。
　　（四）房屋买卖、交换的。
　　（五）房屋抵押、典当、投保、赠与的。
　　（六）其他认为需要评估的情形。


　　第十四条　国有土地使用权出让，行政、司法机关决定或裁定以房地产作价补偿、赔偿，以及依照房地产价值为纳税基数的项目，由广州市房地产估价管理所按照国家规定统一组织评估。


　　第十五条　委托房地产评估的单位或个人，应当与评估机构签订评估委托合同，评估委托合同应具备下列内容：
　　（一）双方当事人姓名或名称、住所、法定代表人。
　　（二）评估标的物名称、地点、面积、座落、用途、使用情况。
　　（三）评估目的、期限和要求。
　　（四）收费标准、付款方式和时间。
　　（五）评估纠纷处理和违约责任。
　　（六）当事人认为需要载明的其他事项。


　　第十六条　开展房地产评估业务，应有两名以上房地产评估专业人员参加。
　　房地产评估机构完成房地产评估后，应向委托人出具评估报告书。评估报告应由注册房地产估价师签名，并加盖评估机构公章。


　　第十七条　委托人对评估报告有异议的，可以在收到评估报告书之日起１５日内，向原评估机构申请复核。对复核结果仍有异议的，可以在接到复核报告书之日起１５日内向市房地产行政主管部门申请重估。


　　第十八条　房地产评估机构及其评估人员从事评估业务，可以到需评估的房地产所在地的有关部门查阅与评估有关的档案资料，有关部门应予以协助。
　　房地产评估机构及其评估人员开展评估业务，有权向委托人获取相关资料，委托人应提供有关证书和资料。
　　房地产评估机构及其从业人员应为委托人保守秘密。


　　第十九条　房地产评估收费，应按照国家和省、市物价主管部门规定的标准执行，并开具发票。

第四章　评估结果的确认





　　第二十条　有下列情形之一的房地产评估，其评估结果必须报市房地产行政主管部门确认：
　　（一）税务部门委托征收的有关房地产税的。
　　（二）涉及国有土地使用权出让金的。
　　（三）行政、司法机关决定或裁定以房地产作价补偿、赔偿的。
　　（四）股份公司上市需确定土地价值的。
　　（五）行政划拨土地进行抵押的。
　　（六）法律、法规规定的其他情形。


　　第二十一条　房地产评估机构申请确认房地产评估结果的，应提交下列文件、资料：
　　（一）申请书。
　　（二）评估报告。
　　（三）评估计算过程与结果。
　　（四）其他有关文件、资料。


　　第二十二条　市房地产行政主管部门应依据下列规定确认评估结果：
　　（一）评估机构评估的房地产项目符合其资质等级范围。
　　（二）评估报告至少有两名在册估价师签署并注明资质证号。
　　（三）评估的房地产产权清晰。
　　（四）评估报告及其技术报告符合国家规定的技术规范。
　　（五）评估采用的资料和参数真实有效，评估方法正确。
　　（六）评估结果符合本市所在地段房地产价格水平。


　　第二十三条　市房地产行政主管部门受理房地产评估结果确认，应自收到评估机构的申请书及全部评估文件资料之日起１５日内予以书面答复。符合本办法第二十二条规定要求的，应予办理确认手续。


　　第二十四条　房地产评估结果确认后，涉及国家征收税款的，由税务部门按税法核定其计税价格。
　　房地产评估结果确认后，如涉及国有企业兼并、破产、作价入股或上市的，该房地产评估结果应并入企业整体资产评估结果，由国有资产评估主管部门汇总。

第五章　法律责任





　　第二十五条　未取得房地产评估机构资质证书擅自从事房地产评估业务的，由市房地产行政主管部门或会同工商行政管理部门责令其停止房地产评估活动，没收非法所得，并处非法所得五倍以下的罚款；造成当事人经济损失的，应依法赔偿。


　　第二十六条　不按本办法规定参加审核的，由市房地产行政主管部门给予警告，责令限期补办审核手续；逾期仍不补办的，撤销房地产评估机构资质证书或房地产评估人员岗位资格证书。


　　第二十七条　评估机构从事的房地产评估业务超出从业范围的，其评估结果无效，收取的评估费应退还委托人，并由市房地产行政主管部门处以２０００元以上１００００元以下的罚款。


　　第二十八条　违反本办法第十二、二十条规定的，其评估结果无效，收取的评估费应退还委托人；造成经济损失的，应依法赔偿。


　　第二十九条　房地产评估机构或评估人员违反规定提高或压低评估标的物价值，损害当事人利益的，除赔偿经济损失外，并由市房地产行政主管部门处以１０，０００元以上３００００元以下的罚款；情节严重的，吊销其房地产评估机构资质证书或房地产评估人员岗位资格证书。


　　第三十条　市房地产行政主管部门及广州市房地产估价管理所的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；触犯刑律的，依法追究刑事责任。

第六章　附则




　　第三十一条　本办法施行前，已经从事房地产评估业务而未领取房地产评估资质的机构，应当自本办法施行之日起９０日内，向市房地产行政主管部门登记申领资质证书。


　　第三十二条　县级市的房地产评估可以参照本办法执行。


　　第三十三条　本办法自１９９８年１２月１日起施行。