国家税务总局


国家税务总局关于印发《涉外企业联合税务审计工作规程》的通知
国税发[2007]35号


第一章　总则
第二章　审计对象的选择与确定
第三章　案头准备
第四章　现场实施
第五章　审计终结
第六章　后续管理
第七章　附则


　　各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
　　为规范和加强外商投资企业和外国企业（以下简称涉外企业）联合税务审计工作，总局制定了《涉外企业联合税务审计工作规程》，现印发给你们，请遵照执行，并将执行中的问题及时反馈总局（国际税务司）。
　　附件：联合税务审计汇总表（略）
　　国家税务总局
　　二00七年三月二十七日
涉外企业联合税务审计工作规程
第一章　总则
　　第一条　为规范和加强外商投资企业和外国企业（以下简称涉外企业）联合税务审计工作，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《涉外税务审计规程》（以下简称《规程》）和《涉外企业联合税务审计暂行办法》（以下简称《办法》），制定本规程。
　　第二条　涉外企业联合税务审计工作由各级税务机关国际（涉外）税务管理部门负责实施或组织实施。
　　第三条　对于跨区域联合税务审计，总机构或负责合并申报缴纳企业所得税的营业机构（以下简称汇缴机构）所在地主管税务机关负责前期的纳税评估初评和疑点的提供，与所属分支机构或营业机构（以下简称营业机构）所在地主管税务机关的联络和承办协调会以及资料和数据的汇总工作。营业机构所在地主管税务机关应按照汇缴机构所在地主管税务机关的统一步骤和时间安排开展工作。
　　第四条　对于国地税联合税务审计，国税局、地税局应成立联合税务审计领导小组，制定联席会议制度，组织、指导和监督联合税务审计工作的开展。国税局、地税局在开展联合税务审计时，应在履行好各自职责的基础上，加强配合，协调一致地开展工作。
第二章　审计对象的选择与确定
　　第五条　跨区域联合税务审计的对象，按照以下程序确定：
　　（一）跨省（含自治区、直辖市和计划单列市，下同）联合税务审计的对象，由国家税务总局国际税务司从各地上报的跨省经营的涉外企业中确定。
　　（二）跨市（含州、盟，下同）和县（含县级市、区和旗，下同）联合税务审计的对象，分别由省级和市级税务局根据所辖涉外企业的实际情况选择确定。
　　第六条　国地税联合税务审计的对象，按照以下程序确定：
　　（一）对涉外企业所得税和其主体业务适用的流转税均由同一税务局主管的涉外企业，由该主管税务局提出备选纳税人名单，与其他适用税种的主管税务机关共同研究确定审计对象。
　　（二）对涉外企业所得税和其主体业务适用的流转税由国税局、地税局分别主管的涉外企业，由主管国税局和地税局分别提出备选纳税人名单，双方共同研究确定审计对象。
　　（三）国地税联合税务审计对象的确定，应报经联合税务审计领导小组批准。
第三章　案头准备
　　第七条　跨省联合税务审计对象确定后，按照以下程序进行案头准备：
　　（一）汇缴机构所在地省级税务局应在一个月内组织完成以下工作：对汇缴机构的纳税评估初评；《规程》所规定的纳税人信息资料的收集整理、审计项目分析与评价、会计制度及内部控制的分析与评价；起草被审计纳税人基本情况的报告并上报总局，报告应包括纳税人投资和生产经营情况、纳税和享受税收优惠情况、案头准备情况、可能存在的问题以及联合税务审计要点提示等内容。
　　（二）总局在接到报告后10个工作日内，向汇缴机构和营业机构所在地省级税务局下文部署联合税务审计的具体工作和进度安排。
　　（三）各营业机构所在地省级税务局在收到总局文件后，应在规定时限内组织完成对营业机构的案头准备和相关报告工作。
　　在案头准备阶段，应注意结合联合税务审计要点提示，按照《规程》要求采用分析性复核、会计制度和内部控制评价等方法，提高案头分析的质量。
　　案头准备阶段结束后，应分别向总局和汇缴机构所在地省级税务局报送案头分析报告。报告内容应包括：纳税人基本情况（注册资本、核算方式、经营范围等）、财务管理及内控水平分析（包括收支内控、发票管理、资金运转和流向等）、税务登记和纳税情况、审计所属期经营状况、案头分析情况（主要为财务报表重要指标分析）、案头分析发现的可能存在问题的领域以及联系人姓名、联系电话等。
　　（四）汇缴机构所在地省级税务局应在收到各地案头分析报告后15个工作日内汇总完毕案头分析情况，拟定重点审计项目，并向总局报告。
　　（五）总局通过下文或召开工作协调会等形式，确定重点审计项目，部署现场实施阶段的工作。
　　（六）汇缴机构和营业机构所在地省级税务局接到总局现场实施阶段的部署后，应根据确定的重点审计项目，组织编制审计计划。
　　（七）汇缴机构所在地主管税务机关向汇缴机构发出《税务审计通知书》，并抄送各营业机构所在地主管税务机关。在《税务审计通知书》中，应注明委托营业机构所在地主管税务机关同期进行税务审计事项。各营业机构所在地主管税务机关按照授权分别向营业机构下发《税务审计通知书》。
　　第八条　国地税联合税务审计对象确定后，按照以下程序进行案头准备：
　　（一）国税局、地税局应根据需要收集资料，做到信息共享，并充分使用现有的税收征管信息资料。需要纳税人额外提供资料的，国税局、地税局应共同商定后以书面形式告知纳税人，不得重复收集资料。
　　（二）国税局、地税局应根据职责范围合理分工，按照《规程》要求采用分析性复核、会计制度和内部控制评价等方法，寻找可能存在问题的领域。
　　（三）国税局、地税局根据各自情况编制会计制度和内部控制调查问卷，经双方汇总整理后，共同向纳税人发放和回收。根据回收的调查问卷，由国、地税双方共同对纳税人会计制度及内部控制的有效性、完整性和准确性进行初步分析评价。
　　（四）国税局、地税局应共同研究确定重点审计项目，并按照《规程》的要求制定统一的审计计划，保证现场实施阶段的进度协调一致。
　　（五）国税局、地税局应分别填制《税务审计通知书》，同时送达纳税人。
第四章　现场实施
　　第九条　对于跨省联合税务审计，按照以下程序组织现场实施：
　　（一）汇缴机构和营业机构所在地主管税务机关应按照《规程》的要求，分别完成对所属汇缴机构和营业机构会计制度及内部控制的遵行性测试、确定性审计等程序。
　　（二）各营业机构所在地主管税务机关应根据审计中发现的问题形成《税务审计报告》，在规定时限内层报总局，并抄送汇缴机构所在地主管税务机关。
　　（三）汇缴机构所在地主管税务机关对各营业机构所在地主管税务机关的《税务审计报告》进行汇总，确定需进一步审计的问题，形成总的《税务审计报告》，并结合审计终结的需要编制《联合税务审计汇总表》（见附件），一并层报总局。
　　（四）总局根据现场审计结果，通过下文或召开工作协调会等形式，确定税务审计结论，部署审计终结阶段的工作。
　　第十条　对于国地税联合税务审计，按照以下程序组织现场实施：
　　（一）国、地税双方应共同派员调取或现场查阅纳税人账簿资料。
　　（二）在确定性审计中，国、地税双方应在规定的时间内优先完成共同需要的审计项目工作底稿。所形成的工作底稿应一式两份，一份留存，一份传递给另一方。
　　（三）现场实施阶段结束后，国、地税双方应及时汇总情况、交换意见、核实结果，确保相关数据口径一致，问题定性公正、准确。双方按分工对所辖税种进行汇总整理，按照《规程》要求编制《审计汇总表》，并形成《税务审计报告》。
第五章　审计终结
　　第十一条　对于跨省联合税务审计，按照以下程序进行审计终结：
　　（一）对于现场实施阶段遗漏或需进一步确认的问题，汇缴机构和营业机构所在地主管税务机关应向纳税人进一步核实。
　　（二）根据总局部署，各营业机构所在地主管税务机关应就发现的问题形成《初审意见通知书》，送交各营业机构确认。
　　（三）各营业机构所在地主管税务机关应及时将《税务审计报告》、纳税人确认的《初审意见通知书》和已填制好的《联合税务审计汇总表》及相关工作底稿报汇缴机构所在地主管税务机关汇总。
　　（四）汇缴机构所在地主管税务机关应在汇总各地《初审意见通知书》和整理相应工作底稿的基础上，编制总体的《初审意见通知书》，送交汇缴机构确认。
　　（五）汇缴机构所在地主管税务机关应根据总体的《初审意见通知书》和汇缴机构回复意见，研究下发《税务处理决定书》，同时抄送各营业机构所在地主管税务机关，并按入库级次办理税款退补、滞纳金和罚款入库事宜。
　　（六）审计终结阶段结束后，汇缴机构所在地省级税务局应在15个工作日内向总局上报联合税务审计工作情况报告。该报告应包括纳税人基本情况、汇缴机构和各营业机构案头准备情况、现场实施情况、审计结论和处理结果以及对此次联合税务审计的体会、存在的问题和改进建议等。
　　第十二条　对于国地税联合税务审计，按照以下程序进行审计终结：
　　（一）国税局、地税局应分别制作《初审意见通知书》，并共同派员送达纳税人确认。
　　（二）根据《初审意见通知书》和纳税人回复意见，国税局、地税局应共同研究，分别制作《税务处理决定书》，同时送达纳税人，并按入库级次办理税款退补、滞纳金和罚款入库事宜。
　　（三）审计终结阶段结束后，国税局、地税局应在年度终了后15个工作日内联合向总局上报联合税务审计工作情况报告。该报告应包括纳税人基本情况、案头准备情况、现场实施情况、审计结论和处理结果以及对此次联合税务审计的体会、存在的问题和改进建议等。
第六章　后续管理
　　第十三条　联合税务审计中发现纳税人有避税嫌疑的，应在联合税务审计结束后，将相关案头分析疑点、税务审计相关案卷副本移交国际税务管理部门实施反避税调查。必要时，联合税务审计和反避税调查可结合进行。
　　第十四条　联合税务审计中发现纳税人有重大偷、逃、骗税嫌疑的，应在联合税务审计结束后10个工作日内，将相关案头分析疑点、税务审计相关案卷副本移交税务稽查部门处理。
　　第十五条　联合税务审计结束后，汇缴机构和营业机构所在地主管税务机关或国、地税双方应按照《规程》要求按户归档，并加强跟踪管理。
第七章　附则
　　第十六条　跨市、县的联合税务审计，由省级局或市级局主办，比照跨省联合税务审计的有关程序办理。
　　第十七条　根据需要，跨区域联合税务审计和国地税联合税务审计可合并进行。
　　第十八条　本规程由国家税务总局负责解释。各省、自治区、直辖市和计划单列市税务机关可根据本规程制定具体实施方案，并报总局备案。
　　第十九条　本规程自下发之日起执行。
　　附件：联合税务审计汇总表（略）


论审判机关与行政机关的主要区别
吴忠弟

　　　　党的十五大提出了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，国家审判机关的作用在依法治国的进程中显得日益重要。一个确保司法公正的讨论和实践正在全国各级人民法院中深入开展。
　　影响司法公正的因素是多方面的，诸如法官队伍建设、司法制度改革、审判工作管理、监督制约机制，等等。这既有法院、法官自身的问题，也有社会和公民的因素；既有因人们观念中的误区所致，也有制度体制上的缺憾；既有当前能够改观的，又有必须经长期努力方能达到的。在近年的审判实践中，笔者深切地体会到对审判机关和行政机关的主要区别认识不清，是当前影响公正司法的重要原因之一。这个问题的存在，使国家审判权和行政权的界限不清，在权力运行时必然无法充分发挥各自的法定职能，无法限制权力的滥用。从司法的角度看，它还导致国家司法地方化、法院管理行政化、审判工作命令化。
　　存在这些问题的主要原因：一是我国审判制度并没有完全建立在与行政制度相区别的原理基础上。我国封建社会司法从属于行政，甚至“政法合一”，行政官即是法官。在新中国建立之初，也曾有过各级人民法院为同级人民政府的组成部分，行政官员兼任法院领导的阶段。这种传统的观念至今仍在人们的头脑中存在。二是一个时期内法制不健全，特别是组织法、程序法不健全，对司法权和行政权在专政、执法、综合治理的共性方面宣传多，甚至盲目扩大，忽略两者间的根本区别和制约性。三是长期以来对于法官并未进行任职前的系统学习、培训，对法官队伍也未实行专业化管理，而且法官的绝大多数来自于行政机关，习惯于行政机关的领导方式和工作方式。因此探讨、宣传和准确区分审判机关和行政机关在组织领导、工作机制、权力行使等诸方面的区别，是从人们的思想观念、社会习惯势力、司法制度改革上端正认识，准确定位；是提高法官业务素质和严格执法水平，促其忠于职守的一项不容忽视的重要的工作。笔者认为，审判机关与行政机关主要有六个方面的区别应该认清。
　　一、组织领导形式不同。审判工作实行的是民主集中制(合议制)，合议庭与审判委员会以少数服从多数确定案件的裁决，在这里无长官意志。特别是进行审判方式改革、强化合议庭权限、实行“错案责任追究制度”之后，这一法定制度更为明确。这在一定程序上体现了“法官无上级，只服从法律”的格言，法官应自己对所办的案件负责。法院的领导除了直接审理的案件外，主要的是负责组织对国家法律和党的方针政策的实施，对审判工作进行全面的部署、监督、指导，对法官的管理、使用、教育、培训及对全院行政性工作的领导、组织、指挥等服务、保障性工作，而不能直接对法官所办案件作出实质性决定。上下级法院是审级分工和审判监督指导关系。法律规定的由法官(独任制)、法庭(合议庭、包括审判委员会)对案件进行认定、评判，其结果便具有了国家意志性，这决定了在对于具体案件的裁判上，法院内部法官与领导间、上下级法院间、法院与外机关之间广泛的相对独立性。而行政机关则普遍地实行首长负责制，上下级是垂直指挥领导关系，明确的下级服从上级，存在一个上级决策、指挥，下级服从、执行的层级指挥系统。这些都要求我们既看到法院在体制上、尤其在案件审判上的民主性、独立性，排除非法律性力量的干涉，准确依法办案，又要使法官认清其个人在审判中的权力、责任重大，提高个人素质的重要性，以确保司法公正。
　　二、工作提起方式不同。在法院案件的受理始于“告诉”(包括公诉、上诉、抗诉、申诉)，审判工作实行“不告不理”的原则，具有被动性，“没有原告就没有法官”，也就没有案件和审判工作。不是法院让谁当了被告，而是由于原告的依法提起，他不能不成为被告，当了被告不一定非输官司。而行政机关的工作则是依职责和职权的管理行为，其组织、管理、调整、处理、处罚、监督等职能是积极主动地干预人们的社会活动和个人生活。对此法官应该时刻注意正确行使审判权，防止命令式的审判方式，既不能无视、甚至干预当事人的权利，注意保护其合法权益，又要在办案过程中积极主动地为维护稳定、促进发展、保障改革服务，寓“主动”与“被告”之中，积极主动地发挥人民法院的职能作用。
　　三、参与人的指向不同。审判工作至少是三方以上特定人的法律行为，它必须以一定争端为前提，诉(原告)、辩(被告)、断(法官)三方参加，诉辩双方诉讼地位平等，法官居间裁判。法庭、法官在案件审理过程中具有中立性。法庭以解决双方以上当事人的纷争为直接目的。而行政机关的管理行为是其与行政相对人间的双方行为，行政权的行使并不以争端为前提，是其主动的对国家和社会的管理。双方在行政法律关系中的地位是不平等的，永远处于管理者与被管理者的位置上，有时行政相对人不是特定的人，行政行为具有鲜明的倾向性。因此，法官要十分尊重维护当事人双方的诉讼权利，认真主持法庭审理活动，平等地保护当事人的合法权益，化解矛盾，解决纠纷与争端，而不能因当事人的身份、地位、背景和能力、态度不同而有意偏袒或区别对待。
　　四、解决矛盾的性质不同。审判机关所解决的是社会矛盾和冲突不能和解或经其他途径不能解决而法律规定就由法院解决的诉讼问题，是对于已经发生过事情的评判；依据的是国家制定的法律，并以国家强制力为后盾；所遵循的是法制统一的原则，裁判的结果是保护或调整了相关的法律关系，维护了社会秩序与稳定。而行政机关所进行的国家、社会和地方事务的管理活动是每日每时都在进行的，既有对已发生的事件(并非都是纷争)的解决，也指导和规范未发生、将要发生和必须发生的事情，是为人们自觉的遵守与执行提供规范与服务。同时行政管理还具有明显的地域性、强烈的行业性和在发展变化的社会情势中的灵活性和应变性。作为法官要敢于并善于坚持严格执法，反对和克服地方保护主义和部门保护主义，发挥审判职能，维护国家法律与司法的统一与稳定。
　　五、权力行使方法不同。审判权的行使以“告诉”为前提，以公开为原则，在固定的场所(法庭)内进行，并有确定的手续、顺序、时限要求，由此形成一个不能间断、不能颠倒、完整连贯的诉讼过程，有广泛的群众参加，外在表现为极强的公示性、阶段性和程序性。由于所要评判的都是已经发生过的、法官根本不了解、不知情的纷争、社会矛盾的是非曲直和责任归属，因此在审理中法官不但要保持中立性，不能先入为主，而且必须依据法定的证据规则，依证据定案。当事人官司的输赢取决于其行为的合法性而不是合理性，其合法性的确定要由其提供的证据的证明力来决定，有证据、证据力强就能打赢官司，否则就要败诉。而行政权的行使则可能随时随地发生，无须征求相对方的意见，行政管理人员依据有关行政法规，并根据自己的眼睛(直接管理检查、亲眼所见)来认定事实，直接、即时收集证据，并相机处理，有较大的自由裁量权。这种处理及过程具有鲜明的倾向性和主导性，所追求的是效率优先原则。由此法律对法官的要求是，必须严格执行程序法，保持裁判者的中立性、司法程序的公开性、自治性和有效性，以程序公正保证司法公正。
　　六、官员的任免制度不同。法院的法官实行选任制，所有的审判员不论职务、职级的高低，均由同级人民代表大会常务委员会选举任命，法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分，具有程序性、法制性，充分体现民意。这也是由法官在很大范围内对法律、对人民负责的职业要求所决定的。而行政机关的公务员除政府的组成人员(一般是政府的每个职能部门只一人)是选任制，由政府的同级人民代表大会常务委员会任免以外，其他所有公务员和工作人员均是委任制或聘任制，由首长提名并任命(或免职)或聘用(或聘解)，手续简单、便利，其工作要对首长负责。法官要认清审判权是国家的，是人民赋予的，必须对人民负责、对法律负责，要接受人民的监督。
　　
　　(作者单位：黑龙江省双鸭山市中级人民法院)