简要论述社区警务制度资源

钱贵


　　社区警务作为一项警务战略在全国实施，得到了各地区的积极响应，但一些地方在社区警务建设过程中，没有进行科学的调查研究，在不了解社区构成、本地区治安复杂程度等诸多要素的情况下就匆忙实施;还有的地方受传统思维定势的束缚，缺乏改革创新、锐意进取的精神，“穿新鞋走老路”，日常社区警务工作缺乏规范性，对社区警务的实施缺乏有效的计划和安排，这些都不仅影响到社区警务工作的具体落实，而且影响到社区警务的深化改革和发展进步。加强社区警务制度资源的开发，就是要坚持以制度建设为主线，改革社区警务运作机制，积极建立社区警务长效机制，开发挖掘制度资源，进一步明确社区民警工作职责，紧紧抓住重点环节，推进社区警务工作日常化、规范化、程序化和标准化，努力实现社区警务持续发展，进一步明确社区民警“干什么”的问题，要以“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意”为标准，加快社区警务制度资源的开发和创新，进一步提高社区警务标准化管理水平。
　　诺斯认为“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”，他将制度分为三种类型即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制 。正式规则又称正式制度，是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规，以及由这些规则构成的社会的等级结构，包括从宪法到成文法与普通法，再到明细的规则和个别契约等，它们共同构成人们行为的激励和约束；非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素；实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排，它是制度安排中的关键一环。这三部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。
　　社区警务资源包括制度资源、民力资源、财力资源、警察人力资源、信息资源等等，它们发挥资源作用的过程中，构成一个不可分割的整体。社区警务制度资源是为保证社区警务正常开展和社区警务目标的实现，建立的与社区警务有关的各项规章制度。一般来说，制度资源都具有以下一些特征：一是制度的可开发性;二是制度的基础性;三是制度的整合和配置作用;四是制度的可持续性和再生作用;五是制度内容的丰富性 。社区警务制度资源同样具有其基础性、可开发性和配置整合作用等特征，相对于其他各种资源的开发来说，制度资源又是最基础性的，“无规不成圆”，制度资源是保障其他资源有效开发和利用的前提，其他资源都需要制度来保障加以贯彻落实，因而，对社区警务制度资源进行科学、合理的开发利用对于提高社区警务的标准化管理水平具有重要的意义。
　　社区警务是预防、控制犯罪与满足社区几社区民众生活、生产、安全需要、（良好有序、安宁融洽的社区生活环境）的结合体 。这一结合体以社区为中心，以邻里为依托，以问题为向导，以开发社区资源为手段，以预防、减少违法犯罪 ，增强公众安全感，提高社区治安防空能力为目的。因此，社区警务制度资源的开发与利用离不开社区民警和社区民众，更决定于社区警务理念。1、 民本理念。儒家的民本主义认为“天生民而立君以为民也。”意思是指百姓民众可以选择自己喜爱的 人为君主，而被推选上的君主必须为百姓办事。民本主义表现在对民众的重视和关注上历来主张“重民”“爱民”“以民为本”。人民群众当家作主被最高的法律文本——宪法所确立，具有至高无上性。因此，“一切为了群众，一切相信群众，一切依靠群众”，从来就是社区警务工作的根本出发点和落脚点。也就是说，社区民众不仅是预防犯罪、控制犯罪、打击犯罪的有生力量，更是社区警务工作的服务对象。只有这样，才能真正体现全心全意为人民服务的宗旨。社区民警作为社区警务工作的向导，其在社区警务的自我完善与发展过程中所展现的正是“我为社区民众管治安”，而不是“我为社区治安管民众”这样一个全新的社区理念。2、创新理念。美国警务专家黑尔曾指出：社区警务要求警察是一个拥有多方面才能的人，他必须以富于想象力的新方法去处理广泛的与社区科学相关的多种问题 。的确，由于社区环境的差异，社区文化、经济与人文背景的不尽相同，同一社区的社区内外部环境也在不断地发展变化之中，因而社区警务不可能存在统一的标准，只能是各个社区民警在警务活动统一规范的原则的指导下，根据本社区的不同情况，因地制宜的确立本社区的警务模式。这就需要有更多的社区民警以创新的理念来指导自己的警务实践。而这就首先要求社区民警要具备创新的能力，才能进行创新活动。因此，广大社区民警在工作中逐渐形成的”宁要创新的失误，不要守旧的平稳“和“鼓励创新，宽容失败；鼓励实践，宽容失误”等创新理念，对社区警务制度开发是有指导和借鉴意义的，也只有这样，才能使社区警务工作与时俱进并不断地适应变化万千的社会治安形势的要求。3、服务理念。从公安派出所改革到社区警务机制的确立，首先涉及的就是派出所定位问题。这个问题几经变迁到现在已具体体现于“防范，服务，管理，打击”这8个字上。因为衡量公安机关工作好坏的根本标准是群众对社会治安的满意度。那么到底是发案后去破案、多发案多破案能使群众满意呢，还是根据每个社区的治安特点因地制宜有效地防止案件的发生能使群众满意呢？答案是可想而知的：发案多群众安全感弱，群众自然不满意；发案少群众的安全感增强，群众自然就满意。越来越多的调研结果表明，违法犯罪问题以及任何社会不安定的现象都是各种社会矛盾的综合反应，所以社会治安要靠全社会共同治理，单靠任何一家都是不行的，警察只能充当社会治安的主力军，要根除违法犯罪只能靠“社会治安”而不是“警察治安”。正因为如此，我们才更强调警务工作的服务理念社警务的服务理念可以借用一位模范警察的一句话来表明：“你们任何一点小小的抱怨，都是我们服务的缺陷。我们将极力改善，直到你们满意为此。 ”也只有这样才能赢得社区民众对警察的熟悉、了解、理解和支持，才能使社区警务制度发挥其有效的作用。4、整合理念。社区警务只有通过各方的共同协作，才能发挥资源的最大效应。社区民警不能仅靠警察部门自己来履行这一职责，而要靠社区党组织、居委会以及其他部门组织和个人的共同协作， 公安机关要适当放权，增强其他组织和个人的主人翁意识，不仅如此，社区警务制度不仅要作为资源开发和警务工作的一个方面和有机组成部分来看，还应从社会各个方面，不同层次、全方位、多角度地加以认识，实行多方面的交流，通过多种整合手段达到社区警务的目的。
　　制度缺乏科学的衡量标准，制度是系统工程，难以用简单数据检测它的效果， 从而造成了个别单位拟订制度、执行制度的目标性不够明确，对制度是否切合实际、有无整合、修订的显得茫然，它带来的后果就是无的放矢， 最终使制度流于形式，无法发挥它应有的资源作用 。目前在社区警务制度的执行中，制度资源发挥其作用显得势单力薄，不能产生明显的经济、社会效益，缺乏一个科学合理的制度标准成为削弱制度资源效应的又一难题 。面对社区公众日益增加的治安需求和相对有限的地方公共财政资源，现行体制下的警察必须解决的最棘手、最迫切的问题是：如何运用适宜的社区治安治理方式降低地方政府和警察提供社区治安产品的成本并充分利用社会资源满足社区公众对治安产品的需求， 取得预期的、令各方满意的社区治安治理绩效。 因此警务制度的科学化才是解决问题的关键，只有通过科学的制度资源的作用，实现低成本高产出，实现资源的最优配置，达到“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意“标准。
制度设计的供需不平衡，传统的社区警务制度的设计习惯于仅仅从供给的角度分析制度变迁， 忽略了需求方的影响。设计从理念到程式规制运行， 特别是重要的治安管理制度创新的供给， 大都出自警察的“手笔” 。大体而言， 几乎大多数重要的社区治安管理制度都是警察在政府的支持下，为解决相关各方的治安利益冲突而创制的。尽管在制度形成原则中要必须吸纳社区公众的意见和建议， 但在社区警务制度设计、制定的实际运行过程中， 社区公众的治安需求始终不能成为社区警务制度的决定性因素， 而且很难转化为制度供给。社区警务制度供给更重要的决定者是拥有制度供给权的警察和政府， 而不是社区公众这个社区制度服务的消费群体。事实上， 只有当警察明确了由一项制度创新得到的预期收益超过采用该制度必需投入的资源的边际成本时， 才可能启动并保障该项制度的创新。而且， 作为制度供给者的警察也不例外， 他们往往更偏好对自身有好处而不是对制度消费者有好处的制度创新， 或者更准确地说， 更倾向于那些主观上为自己客观上能给公众带来好处的制度创新。这样会导致难以解决的问题: 由于政府、警察、社区公众属于不同的利益群体， 各自在社区治安治理过程中的具体利益诉求有所不同， 作为社区治安管理制度的主要供给者的警察通过制度创新获得的收益不可能与政府完全一致， 更不可能与社区公众的收益完全一致。由此而论， 在传统的社区警务体制中， 社区警务制度的供给不会达到社会最佳水平， 甚至很难达到社会满意的水平。
　　制度运行缺乏可行性和操作性，一是在基层公安派出所原有的管理规定和条例已严重滞后，但又未宣布作废，从而给新制度的出台和执行带来重重困难。很多社区建立的各种制度形式多样、五花八门，很多一些传统的制度 已经不适应新的社区警务实践。二是很多社区不顾社区实际，盲目的乱搬乱套外国的社区警务制度，导致社区警务制度资源的杂乱不堪，许多制度也存在不一致的规定，影响了制度的统一性和权威性。三是很多新制度都只是流于形式，没有在社区中真正的贯彻和落实，操作和执行起来也难，有时迫于检查，也只是走过场做表面文章，应付一下。究其原因主要是现代社区警务理念尚未被完全接受，民警难以适应新时期社区功能发展的需要。由于“重打击、轻防范”等传统警务思想的存在，一些基层社区民警还未完全接受现代社区警务理念，导致很多社区警务制度得不到社区民警的支持和响应，执行落实起来也就更加艰难 。现代警政理论认为:社区警务是一种警察哲学和服务理念，旨在建立警察和社区居民之间更紧密的合作关系，促进警务工作的开展，最终更好地服务社区，服务人民。它是建立在警察与社区居民共同发现问题，提出对策，解决当前存在的各种社会治安问题的基础上，以达成提高警察服务品质和整个社区生活质量的共同目标 。然而由于传统执法理念的影响，现在还有许多基层社区警察认为自己的主要任务是破案、抓罪犯，而把调解社区邻里纠纷，帮教失足青少年，改善社区居民的生活质量等工作看成是政府其他部门的事，从而导致当前部分社区警务难以获取群众的信任与支持。
　　制度执行缺乏相应的监督机制，我国的社区警务制度已经得到了较大的完善，但在执行和落实过程中，仍存在严重的不足。很多重要的有实际价值的制度在执行过程中变相或者走样，甚至出现了损害社区民众合法权益的现象。社区民警是维系党和政府与社区居民的桥梁和纽带，但在一些社区，由于制度的执行缺乏有效的监督，反而导致社区民警的腐败，严重损害了党和政府的形象，加深了社会矛盾和群体性突发事件的上升。大家比较重视的是利用制度去防治腐败现象，却往往忽略因制度缺陷而导致的腐败根源。因此，建立相应的保障社区警务制度的实施机制迫在眉睫。


北安市人民法院 钱贵
河北省人民政府


河北省教育厅关于乡、村初中、小学管理试行办法
河北省人民政府



遵照省委、省政府《关于印发高扬同志〈关于办好农村中小学的意见〉的通知》精神，我省广大农村正在进行中小学管理体制改革，把半国办、半民办、而以国办为主的乡、村初中、小学逐步划归乡、村来办。为了切实把乡、村初中、小学办好，根据各地农村教育改革的实践经验，特
制定乡、村初中、小学管理试行办法。
农村初中、小学管理总则
（一）乡、村初中、小学是乡、村集体举办的学校。根据统一计划、分级管理的原则，把责、权、利结合起来。乡负责管理初中，也可以管理中心完小；村负责管理小学；联办学校由联办村共同管理。县教育行政部门除了办好直属的高中、农业中学、职业中学、县师范、示范性初中以
及其他教育事业外，按照国民经济的发展计划，指导和帮助乡、村办好初中和小学。
（二）乡、村初中、小学是我国社会主义学校教育体系的重要组成部分，必须贯彻执行党和国家的教育方针、政策、法令以及教育事业发展计划，执行教育部颁发的教学大纲、教学计划和上级教育行政部门的有关规定。
（三）乡、村初中、小学是建设农村社会主义精神文明的重要阵地，是培养新一代农民和现代化建设人才的基础教育。乡、村党政必须按照党的十二大的要求，把办好乡、村初中、小学列入重要议事日程，加强领导，切实办好。
乡党委对学校的领导主要是政治思想领导。要经常检查知识分子政策的落实情况，组织教师学习党的文件，关心他们思想政治上的进步，做好在教师中发展党员的工作。学校的党员要单独建立支部，直属乡党委领导。
（四）乡、村教育委员会是在乡、村党政领导下和县教育行政部门指导下管理乡村学校的机构。它应有广泛的群众性。除了乡、村党政领导、文教专职干部和学校负责人参加外，要吸收热心教育的在乡、村有威望的人员参加，以便充分反映广大群众的意愿和要求。凡属管理学校中的重
大问题，要经教育委员会集体研究解决。
乡、村教育委员会的职责
（一）按照新时期的总任务，宣传办好农村中小学教育的重大意义，使广大干部群众经常关心学校，形成重视教育、尊重知识、尊重教师的良好社会风气。
（二）动员适龄儿童入学，协助学校巩固在校学生。
（三）协助乡、村政府筹集教育资金。管理、使用好教育资金，保证学校的经费开支。乡、村筹集的中小学教师的工资和学校经费，一律交乡教育委员会统一管理，存入信用社，按村分户立帐，由乡教育委员会按月发放。
（四）努力改善办学条件。有计划地修建校舍，购置课桌凳，力争尽快地实现“校校无危房、班班有教室，学生人人有课桌凳”；已经达到这个要求的，要尽快实现校舍、课桌凳的标准化，并增加图书、仪器、文体器材及其他教学设备，保证教学的需要。
（五）同县教育部门协商招聘教师，检查和帮助有关方面兑现招聘合同。努力改善教师的工作条件和生活条件，帮助他们解决实际困难，使他们集中精力搞好教育教学工作。
（六）维护学校的正常教学秩序，按照省教育厅、省公安厅的联合通告，排除对学校正常秩序的任何干扰，杜绝随意停课的事故。
（七）检查了解学校教育、教学工作；听取社员群众对学校工作的意见，及时向学校反映；依靠学校领导和教师解决教育教学工作中存在的问题。对教学领域的问题，要尊重教学指挥系统的意见。对学校干部、教师的缺点、错误，采用适当方式予以帮助；对问题比较严重，需要进行组
织处理的，及时向乡村党政领导和县教育行政部门反映，提出处理建议。
（八）要有年度和学期工作计划。定期向乡、村党政领导报告工作，向县教育行政部门汇报学校工作的有关情况。
县教育行政部门的任务
（一）适应农村中小学体制改革的新情况，大力改进工作方法和工作作风，改善和加强教育行政工作。充分发挥乡、村教育委员会的作用，调动广大干部群众办学的积极性，把农村教育办活。
（二）管理好列入教育事业编制的人员。做好自然减员的补充，高等、中等师范院校毕业生的派遣等工作。有关国办教师和民办教师的整顿、考核、招聘、晋升、奖惩等工作，由县教育行政部门商同乡、村教育委员会办理，以县教育部门为主。要保证教师工作岗位的相对稳定，在招聘
合同有效期内一般不要调动；特殊情况需要调动的，由县教育行政部门和乡、村教育委员会共同做好有关方面的工作。
（三）负责培训提高乡、村中小学教师。要制订教师培训规划和具体措施，加强教师培训工作，帮助教师提高政治思想水平和文化、业务水平。
（四）加强县教育研究室的工作，建立和健全教学指挥系统，指导乡、村学校搞好教学，不断提高中小学教学质量。
（五）制订全县改善办学条件规划，制定校舍和课桌凳的标准，督促检查、推动乡、村改善办学条件。
（六）帮助乡、村教育委员会提高管理水平。有计划地举办学习班、讲座，组织经验交流，帮助乡、村教育委员会成员了解党和国家的教育方针、政策，熟悉管理学校的业务，掌握教育规律，做好管理学校的工作。
（七）深入乡、村学校，调查研究，总结推广办学经验，解决出现的新问题，帮助办好学校。
（八）管理国拨教育经费，按照上级政府的规定，合理使用体制改革后收回的经费，认真做好对困难乡、村的补助，每年有计划地储存一定数量的教育基金，以便保证灾年乡、村学校的经费开支。



1984年4月5日