安徽省道路交通管理实施办法

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安徽省道路交通管理实施办法

安徽省人民政府


安徽省道路交通管理实施办法

安徽省人民政府令

第10号


  第一章 总则

第一条 根据《中华人民共和国道路交通管理条例》(以下简称《条例》)第八十九条规定,结合本省实际情况,制定本办法。

  第二条 凡在本省道路上通行或进行与交通有关活动的车辆、人员,必须遵守《条例》规定,并按本办法执行。

  第三条 机关、团体、企业、事业、学校、军队等单位及其他组织,应建立健全交通安全责任制,教育所属人员自觉遵守和维护交通秩序。

  第四条 本办法由各级公安机关负责实施。

  第二章 车辆

第五条 机动车应按规定喷涂所属单位或所在乡、镇名称和本车号牌的放大字样。

  实习驾驶员驾驶的机动车,前后应安装带有“实习车”字样的标牌;出租车应标有“出租”字样的明显标志。

  第六条 机动车必须定期保养,保持车况符合《机动车运行安全技术条件》(国家标准GB7258-87)的规定。已报废的机动车,严禁投入行驶或买卖、转让。禁止拼装机动车和将拖拉机改轮调连。

  第七条 特种车辆安装警报器和标志灯具,须向当地公安交通管理机关申领《使用证》,并随车携带。

  第八条 非机动车须经公安交通管理机关核发号牌和行驶证,自行车须打制钢印。

  第九条 车辆异动,应在异动后三个月内到公安交通管理机关办理手续。

  第三章 车辆驾驶员第十条 驾驶机动车,除随车携带驾驶证、行驶证外,还应携带安全考核卡、养路费缴(免)凭证。驾驶机动车不准穿拖鞋、高跟鞋或赤足。

  第十一条 驾驶人员必须参加车辆单位或公安交通管理机关组织的安全活动。

  第十二条 车辆发生交通事故,驾驶员必须立即停车,抢救伤者,保护现场,并及时报告当地公安交通管理机关处理。事故现场物体确需移动时,应设标志。

  第十三条 机动车驾驶员异动或受聘用、借用,须到公安交通管理机关办理手续。

  学习驾驶机动车,应经专业机构培训。开办专业培训机构,须经公安交通管理机关审核批准。

  第四章 车辆装载

第十四条 机动车载物,必须遵守下列规定:

  (一)大型客车车顶行李架载物,高度从地面起不准超过四米,长度、宽度不准超出行李架,载质量不准超过四百公斤;

  (二)机动三轮农用运输车载物,高度从地面起不准超过二米,宽度不准超出车厢,长度前端不准超出车厢、后端不准超出车厢三十厘米,不准超过核定载质量;

  (三)侧三轮摩托车边斗内载物,高度从地面起不准超过一点五米,长度、宽度不准超出边斗,载质量不准超过一百五十公斤;

  (四)二轮摩托车载物,载质量不准超过八十公斤;轻便摩托车载物,载质量不准超过五十公斤。

  第十五条 客运车辆严禁载带易燃、易爆、放射性、腐蚀性和剧毒危险物品;其他车辆运载上述物品时,必须遵守国家有关规定,按公安交通管理机关指定的时间、路线行驶和停放,并悬挂带有“危险物品”字样的标志。

  第十六条 机动车载物确需遮挡号牌放大字样时,须在遮挡物上复写号牌放大字样。

  禁止在机动车车身外部悬挂、捆绑物品。

  第十七条 货运汽车车厢内载人超过六人时,须到当地公安交通管理机关办理临时载客手续。机动三轮农用运输车未经公安交通管理机关批准,不准从事客运。

  第十八条 二轮摩托车前座除驾驶员外不准载人,后座载人不准侧座。

  第十九条 非机动车不准两车共载一物。特殊情况应经公安交通管理机关批准,按指定时间、路线通行。

  第五章 车辆行驶

第二十条 在划有中心线而未划机动车道与非机动车道的道路上,机动车靠中心线右边行驶。

  第二十一条 在没有划分中心线和机动车道与非机动车道的道路上,机动车应在道路几何中心线或紧靠道路几何中心线上行驶;会车时,准许减速靠右借道行驶。非机动车应在铺装路面右边缘算起的活动空间内行驶,自行车为一点五米,三轮车为二点五米,畜力车为二点六米。

  第二十二条 机动车在没有划分机动车道与非机动车道的道路上行驶的最高时速规定如下:

  (一)铺装路面宽度在八米以下的:小型客车,城市街道为四十公里,公路为六十公里;大型客车、货运汽车、二轮和侧三轮摩托车,城市街道为三十公里,公路为五十公里;铰接式客车、电车、载人货运汽车、带挂汽车、农用运输车、后三轮摩托车,城市街道为三十公里,公路为四十公里。

  (二)铺装路面宽度超过八米的:小型客车,城市街道为六十公里,公路为七十公里;大型客车、货运汽车、二轮和侧三轮摩托车,城市街道为五十公里,公路为六十公里;铰接式客车、电车、载人货运汽车、带挂汽车、农用运输车、后三轮摩托车,城市街道为四十公里,公路为五十公里。

  (三)大型拖拉机、轻便摩托车,城市街道为二十公里,公路为三十公里。

  (四)小型拖拉机、电瓶车、轮式专用机械车为十五公里。

  (五)机动三轮农用运输车为二十公里。

  (六)残疾人机动专用车为十公里。

  第二十三条 机动车转弯、调头、变更车道结束后,须及时关闭转向灯。

  第二十四条 机动车会车时,不准使用防雾灯。在傍山险路上,靠山壁一侧的车辆应让对方先行。

  第二十五条 铰接式客车及半挂车、机动三轮农用运输车和装载有危险物品的车辆,不准作牵引车辆使用。客运汽车不准拖带挂车。

  第二十六条 机动车在道路上试车,应向公安交通管理机关申领试车号牌,按规定悬挂,并由正式驾驶员驾驶,车上除检修人员外,不准乘人和载物。新样车试车,须经公安交通管理机关批准。

  第二十七条 机动车在行驶中遇有交通阻塞时,须依次停车等候,驾驶员不准远离车辆。

  第二十八条 在城镇街道上骑自行车不准带人,但车前设有座椅的,可限带学龄前儿童一人。

  不准在道路上学骑自行车、三轮车或骑车杂耍。

  第二十九条 非机动车不准在人行道上行驶。

  第三十条 畜力车在城镇街道行驶时,应系牲畜粪兜。

  第三十一条 机动车在停车场以外准许停车的地点临时停放时,不准并列。

  非机动车应紧靠路边停放,不得妨碍交通。

  第六章 行人和乘车人

第三十二条 行人必须遵守下列规定:

  (一)在没有人行道的道路上,须靠道路(含路肩)边缘算起一米内行走;

  (二)不准在道路上躺卧、纳凉或聚众围观;

  (三)未经公安机关批准,不准在道路上进行文体、娱乐等有碍交通的活动;

  (四)精神病患者在道路上行走,监护人必须陪同照料。

  第三十三条 乘车人乘车时,不准向车外抛物,不准与驾驶员攀谈、嬉戏,不准攀吊车窗、车门或站、坐在脚踏板、挂车连接装置上。

  第三十四条 在道路上,不准从货运机动车左侧上下。横穿道路需绕越机动车时,应注意避让来往车辆。

  第七章 道路

第三十五条 新建、改建道路,应统筹设计交通安全设施和地下各种管线,并尽量同步施工。公安交通管理机关应参加设计审查和验收。

  第三十六条 市政、公路管理部门日常维修、养护道路备用的料石,应堆放在备料台上。无备料台的,应靠道路一边堆放,不得妨碍交通。

  第三十七条 单位或个人需要临时占用、挖掘道路的,须经市政、公路管理部门同意,向当地公安交通管理机关申请《许可证》,并在规定期限内恢复道路原状。

  第三十八条 在道路及其附近进行剪伐、更新树木,架设电线、电缆,进行爆破等危险作业有碍交通时,应按公安交通管理机关指定的时间、地点、范围作业。

  第三十九条 道路因施工等原因,需临时禁止通行时,施工单位应通过公安交通管理机关事先发布通告。涉及干线公路禁止通行的,应经所在地、市公安交通管理机关批准,方准施工。

  第四十条 道路及其设施因意外原因受损毁,危及交通安全时,主管单位应采取措施,尽快修复,并及时通知当地公安交通管理机关。

  第四十一条 建设和使用公共停车场、专用停在场,必须遵守建设部、公安部制定的《停车场建设和管理规定》及《停车场规划设计规则》。需要改变停车场用途的,应经当地公安交通管理机关和城市规划部门批准。

  利用街道、公共广场作临时停车场地的,由公安交通管理机关会同城市规划部门统一规划,公安交通管理机关负责管理。单位自用的交通车停靠站点,由公安交通管理机关统一规划核定。

  第八章 处罚

第四十二条 机动车驾驶员有下列行为之一的,处五元以下罚款或者警告:

  (一)不按规定安装车辆号牌、标牌和标志的;

  (二)实习驾驶员驾驶执行任务的警车、消防车、工程救险车、救护车和运载危险物品车辆的;

  (三)拒绝参加安全活动的。

  第四十三条 机动车驾驶员有下列行为之一的,处二十元以下罚款或者警告,可以并处吊扣一个月以下驾驶证:

  (一)在机动车车身外部悬挂、捆绑物品的;

  (二)车辆载物散落、飞扬、流漏或超长物品触地的;

  (三)违反试车规定的;

  (四)机动三轮农用运输车违反装载规定的。

  第四十四条 机动车驾驶员有下列行为之一的,处三十元以下罚款或者警告,可以并处吊扣两个月以下驾驶证:

  (一)不按规定喷涂机动车号牌放大字样和所属单位或所在乡、镇名称的;

  (二)车辆载物遮挡号牌放大字样未按规定复写的;

  (三)驾驶拼装机动车辆或将拖拉机改轮调速的。

  第四十五条 机动车驾驶员有下列行为之一的,处二百元以下罚款或者警告,可以并处吊扣六个月以下驾驶证;情节严重的,可以并处吊扣六个月以上十二个月以下驾驶证:

  (一)驾驶无牌证机动车的;

  (二)车辆、车辆驾驶员异动,超过三个月未办手续的;

  (三)待理凭证逾期继续驾驶车辆的。

  第四十六条 有下列行为之一的,处五十元以下罚款或者警告:

  (一)随意堆放维修、养护道路备用的料石,占用路面妨碍交通的;

  (二)在道路及其附近进行有碍交通的作业,未采取安全防范措施,影响车辆正常通行的;

  (三)在道路上打场、晒粮、放牧、堆肥、倾倒废物的。

  第四十七条 有下列行为之一的,处二百元以下罚款或者警告:

  (一)携带易燃、易爆等危险物品乘坐机动车的;

  (二)擅自阻断道路,妨碍或禁止通行的;

  (三)违反规定在道路上擅自设立检查站或查扣车辆、证件的。

  第四十八条 属违章者个人责任的罚款,单位不得报销。

  第四十九条 违反《条例》和本办法规定,造成财产损失的,除按规定予以处罚外,并应承担赔偿责任。

  第五十条 警告、五十元以下罚款,由设在乡镇的交通警察队或相当于这一级的公安交通管理机关裁决。

  警告、二百元以下罚款,吊扣不超过六个月驾驶证的,由县公安交通管理机关或相当于这一级的公安交通管理机关裁决;吊扣六个月以上驾驶证的,由上一级公安交通管理机关裁决。警告、五十元以下罚款或者罚款数额超过五十元、被罚款人没有异议的,可由交通警察当场处罚。

  第五十一条 给予机动车驾驶员吊扣驾驶证处罚的,裁决机关应同时通知驾驶证上注明的发证机关。

  第五十二条 对违反《条例》和本办法的行为,给予警告、罚款和吊扣驾驶证处罚的,使用交通管理处罚法律文书;给予拘留处罚的,使用治安管理处罚法律文书。

  第五十三条 交通警察必须认真履行道路交通管理职责,加强路巡、路查,文明执勤,依法管理,不准乱罚款、滥收费。

  第九章 附则

第五十四条 本办法所称以上以下,包括本数。

  第五十五条 本办法由省公安厅负责解释。

  第五十六条 本办法自发布之日起施行。一九七三年十二月十日安徽省革命委员会公安局、交通局发布的《安徽省城市和公路交通管理规则实施细则(试行)》同时废止。本省过去发布的有关道路交通管理的其他规定,凡与本办法有抵触的,以本办法为准。


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关于加强财政监督基础工作和基层建设的若干意见

财政部


关于加强财政监督基础工作和基层建设的若干意见

财监〔2010〕81号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局,财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处:
  为贯彻落实财政部党组关于推进财政科学化精细化管理的决策部署,进一步加强财政监督基础工作和基层建设,推动建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制,现提出如下意见:
  一、进一步推进财政监督机制建设。财政监督是财政部门内设业务机构的共同职责。财政部门预算管理机构和财政监督机构都要加强日常业务的监督管理,建立完善与部门和预算单位沟通顺畅的工作机制,形成管理合力。要进一步明确财政监督机构与预算管理机构的监督职责,严格落实职责分工。财政监督机构负责拟订财政监督制度,牵头拟定并组织实施年度监督计划,并对预算管理机构履行日常监督职责进行再监督。财政监督机构与预算管理机构要加强工作协调,建立高效顺畅的工作协调机制和信息共享制度,形成相互协调、紧密衔接的综合监管机制。财政监督机构要参与涉及财政监督的财税政策及管理办法的拟订,及时向预算管理机构反馈财政管理和政策执行中存在的问题及有关监督检查情况。预算管理机构要向财政监督机构抄送文件,开放必要的数据端口,支持配合财政监督机构开展专项监督检查、落实处理处罚决定;根据财政监督机构的意见,完善政策,加强管理,将其作为预算安排的参考依据,并及时反馈成果利用情况。要将近年来有益经验和成功做法上升为财政监督法规制度,切实将财政监督贯穿于财政中心工作大局之中,贯穿于财政管理体制、机制建设和改革总体设计之中,贯穿于财政管理运行全过程之中,推动建立健全监督机制。
  二、进一步提升财政监督科学化水平。要通过组织开展扩内需促增长政策落实监督检查、抗震救灾资金物资监督检查等工作,针对中央应对外部形势变化、重大突发事件所采取的各项决策部署实施跟踪监督,不断总结经验,逐步建立起科学有序的财政监督应急机制,以更好更快地保障中央重大决策落实到位。要选择关系经济社会发展和民众切身利益的重大项目,精心研究监督检查计划并认真组织实施,确保各项惠民政策落到实处,推动建立改善民生的长效机制,发挥好财政监督的宏观效应、规模效应、震动效应、规范效应和管理效应。要建立完善财政监督信息披露和公告制度,将监督结果与预算编制和资金分配挂钩,并向中央部门和地方通报或向社会公告。加大重大违法违纪案件的公开力度,落实案件移送制度,强化执行处理处罚决定和落实整改意见的反馈制度。要进一步完善上下联动监督工作机制,密切中央财政与地方财政、专员办与地方财政之间的财政监督工作关系,逐步扩大统一部署、统一实施、统一处理的监管项目和内容,加强工作配合,形成监督合力。各级财政监督机构,特别是实行“乡财县管”、“省直管县”财政管理方式的省市,要加强对下级财政部门监督工作的指导,因地制宜地创新组织模式,突出监督重点,探索建立行之有效的财政监督工作机制,不断提高财政监督科学化水平。
  三、进一步推进中央基层预算单位综合监管。中央基层预算单位数量多、管理级次多、预算支出及资产总量大,中央本级预算安排的资金以及形成的资产主要由中央基层预算单位使用和占用,其财政管理状况直接影响财政管理水平的提升。要严格遵循突出重点、统筹兼顾、先行试点、分步实施的原则,扎实做好制度性和操作性的基础工作,在不改变中央部门管理权限、不扩大专员办行政审批范围、不增加基层预算单位负担的前提下,逐步构建与财政部机构设置特点相适应的“分级管理、权责明确、规范透明、相互制衡、运转高效”的中央基层单位综合财政监管机制,尽快实现对中央基层预算单位财政监管的全覆盖。要通过推进综合监管,强化专员办现有部门预算编制审查、财政直接支付审核、银行账户审批、非税收入征收监缴、预算执行监督的职责,进一步明确专员办对驻地中央基层预算单位的监管地位,建立专员办对中央基层预算单位的横向监管机制,实现财政监督纵横联动。要加强专员办与部内业务司的信息沟通反馈,确保部内业务司及时掌握财政管理中存在的问题,有效利用专员办监管成果为业务司加强管理提供支持,形成专员办与业务司之间协调配合、紧密衔接的立体监管体系。有条件的地方财政部门,特别是监督力量雄厚或有派出机构的,可以积极探索开展对本级基层预算单位的综合监管。
  四、进一步建立健全县乡财政监管机制。县乡财政部门处在财政资金管理和政策执行的“终端”环节,具有贴近一线、掌握资金使用管理第一手情况的优势,其工作的参与程度、管理水平的高低直接关系财政政策执行效果,直接关系财政资金的安全、规范和有效。要通过加强培训,完善联系点制度,加强新闻宣传引导,促进县乡财政监督机构进一步更新观念、创新思路、健全机制,因地制宜地探索工作的新形式、新方法,将更多的精力转移到对财政资金的监管上,加强对财政资金管理使用的就地监督。要深入基层开展调研和督促指导,重点关注县乡财政监督机构的职能调整、机构设置、制度建设和基础管理等情况,推动充实完善县乡监督机构职能。通过组织召开专题研讨和座谈会,进行有针对性的分类指导,研究解决县乡财政监督工作的共性和个性问题。要建立“上下联动、部门互通”的信息沟通机制,充分发挥乡镇财政直接面向农村、熟悉基层情况、便于收集基础数据的优势,强化信息反馈,为加强财政管理、完善财政政策、实现科学决策提供真实可靠的数据支撑。
  五、进一步完善财政部门内控机制。2010年,《财政部门内部监督检查办法》(财政部令第58号)正式颁布实施,首次明确了内部监督工作主要领导负责制。以此为契机,要进一步加强财政内部监督工作,推动建立健全各级财政部门内控机制。要提高内部监督的覆盖面,不断加大内部监督力度,把预算管理机构制定政策的科学性、执行政策的规范性、内部管理的完善性等作为内部监督的重点。要提升内部监督层次,逐步实现由检查型监督向控制型监督转变,加强对财政资金分配有效性的评价监督。充分利用内部监督成果,加大对违规行为的制约和威慑力度。研究建立内部监督检查工作考核制度,将内部监督检查结果作为财政部门内部各单位评选先进和干部考核、任用的重要参考依据。要建立和完善内部监督与管理制度,坚持以制度管人管事,注重改进内部监督的方式方法,注意防止和化解内部监督中的矛盾和困难,形成稳定长效的内控机制。要将内部监督和外部审计相结合,以外促内,通过督促整改,进一步建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的机制。
  六、进一步加强财政监督基础工作。财政监督基础工作涉及财政监督业务的各个环节,覆盖财政监督的方方面面,既是财政监督的重要内容,也是开展财政监督工作的基石,直接影响业务工作的持续性和效率。随着经济体制改革特别是财税体制改革的不断深化,各方面对财政部门依法理财、规范管理提出了更高要求。各级财政监督机构要适应新形势新要求,坚持积极主动、稳步推进的原则,继续建立和完善各项内部管理办法和有关审核、检查的操作规程细则,建立健全必要的工作程序制度,研究实行定岗定责和量化考核问题,进一步夯实业务工作基础。要高度重视基础数据的收集整理,建立完善基础数据库,逐步实现对被监管单位基础数据的动态管理。要充分利用“金财工程”应用支撑平台,做到预算编制、执行和监督各业务主体间的信息沟通便捷、信息实时共享。要着力强化基于平台的财政监督业务应用,通过建立财政监督信息库,开发财政监督专用监控软件等措施,不断建立健全实时动态的网络监控预警机制,及时发现、纠正财政运行中存在的问题。要借鉴先进做法,主动作为,通过增加编制、升格机构、高配干部、提升素质,多管齐下,进一步增强财政监督机构力量,以适应新形势对财政监督机构和人员提出的更高要求。
                              财政部
                           二○一○年九月一日

  【摘要】程序正当是土地征收理应遵循的原则。实践中的改革已使报批前的准备阶段包含正当程序要素。然而公告之前的征收审批是否也应遵循该原则却有疑问。该环节引入正当程序须克服其被认为是内部行政程序的理论障碍。征收审批以内部程序运作的技术性设置不能改变其具体行政行为的属性。征收审批实质上还具有对土地权利变动进行裁决的功能属性。征收审批的行为属性和功能属性理论上均要求引入正当程序。现行征收审批是由申请机关单方主宰信息的封闭决策过程,这导致审批机关缺乏第三方信息来对报批材料进行验证。提高审批实效的要求呼唤引入正当程序作为信息传导机制。审批机关可利用拟被征收人表达异议或抗辩的信息弥补无法观测到申请机关行为的局限和增强对报批材料的核实能力。


  一、征收审批程序正当化改革议题的提出

  修订中的《土地管理法》将农村集体土地征收制度(以下简称“土地征收”)改革作为“重中之重”,而如何完善征收程序又是其中的核心议题之一。[1]现行《土地管理法》确定了如下土地征收流程:申请征收的地方政府报批(以下简称“申请机关”)→农用地转用审批→土地征收审批→土地征收公告→办理补偿登记→补偿公告→听取被征收人的意见(或组织听证)→(补偿争议裁决)[2] →补偿→交付土地。以上征收流程遭受诟病最多的是该过程程序“不正当”(undue)。[3]正当程序意味着行政机关针对私人作出的不利行为必须满足最低限度的公正标准,在决定作出之前就应使相对人获得适当的通知以及有意义的听证或被听取意见的机会。[4]按照这种思路,在土地征收决定作出之前,应当告知土地拟被征收的农村集体经济组织和农户(以下将农村集体经济组织和农户在批准征收之前简称“拟被征收人”,批准之后称为“被征收人”),并赋予其表达意见或者获得听证的权利。现有征收过程中被征收一方在土地征收公告之前没有知情权和参与权。“公告发布是在征地被批准之后。也就是说,此时被征地一方只有搬迁的义务,而没有保护自己土地不被征收的权利。剩下的,只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而已。”[5]《土地管理法》的修改理应对以上批判有所回应。

  然而,法律规范层面正当程序的缺失并不代表实践中不存在。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号,以下简称《决定》)要求申请机关在征地报批前履行“预公告”、“确认土地现状调查结果”和“听证程序”:

  “在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农户;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”

  国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发〔2004〕238号)进一步明确和细化以上内容:

  “……在征地依法报批前,当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等,以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。……国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查,调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。在征地依法报批前,当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户,对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的,应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。”

  理论上,预公告可使拟被征收人知晓涉及自己利益的拟征地方案的细节。确认土地现状调查结果能让拟被征收人知晓并核实与自己有关的拟被征收土地的种类、面积等。组织听证和签订补偿(安置)协议这两项原本置于土地征收公告后的程序已被前移,使拟被征收人在报批前就得以对补偿标准和(或)安置方案发表看法、提出意见。另外,虽然在全国范围没有统一的要求,但在很多地方的征地实践中,签订补偿(安置)协议环节也被放在报批前进行。[6]如果将相对人在行政决定作出之前的知情和表达意见的权利视为正当法律程序的核心要素,那么报批前的阶段已经包含了这样的要素。以上规定需要立法加以确认,但忽略这些规范、否认我国土地征收程序缺乏正当性并不符合事实。[7]

  但是,报批前的准备阶段被植入正当程序要素尚不能得出土地征收程序已正当化的结论。土地征收涉及多机关、包含复数阶段的构造使之不同于由单一机关作出的普通行政行为。征收公告之前除了包括上述说明的准备阶段,尚包括审批核准阶段。核准阶段又包括两个环节:农用地转用审批和土地征收审批[8]。这一阶段是否需要引入正当法律程序不无疑问:一方面,同意土地转用和征收的批复是上级行政机关对下级作出的,因而“两审批”被视为内部行政程序。[9]如果审批属于内部行政行为,则没有必要引入正当程序。因此征收审批排斥正当程序很大程度被视为一个理所当然的命题。但另一方面,是否征收的决定是在土地征收审批环节完成的,[10]这意味着征收审批是直接面向被征收人,确认合法剥夺其土地财产权的行政决定。在此决定作出之前不适用正当程序似乎不合法理。学界对于如何应对征收审环节无论是否引入正当程序都可能受到非议的“两难”处境鲜有论述。本文将尝试对此问题给出确定的回答。

  二、征收审批正当程序改革的观点

  (一)学界观点

  在为数不多的涉及对征收审批进行改革、引入正当程序的讨论中主要形成两种意见:第一种意见认为:“两审批”(土地转用审批和土地征收审批)尽管属于内部行政程序,但在拟被征收人不知情的前提下,通过“两审批”程序将非国有财产的集体土地变成国家所有不符合正当法律程序的要求。如等到造成既成“事实”之后再告知,即使审批机关错误审批,其纠正的成本也较高。基于预先防止优于事后纠错之常理,“两审批”程序向拟被征收人开放,引入拟被征收人介入程序,给予其在法律程序上的抗辩权以防止错误审批。[11]这种意见强调在现有审批体制下引入正当程序,本文将此种意见提出的方案称为“改良方案”。

  第二种意见认为现有的“两审批”体制既未有效发挥遏制地方政府随意征占集体所有土地的行为;同时层层报批的审批体制又有妨碍效率之虞,不能满足地方经济发展的用地需求。[12]为提供审批效率,可让县级政府在国务院下达的一定期限内的农用地转用指标范围内自主决定征地事项,同时实行严格的责任追究制,以确保地方政府在一定期限内补充相同数量和质量的被批准转用的耕地。[13]同时,在县级政府在作出征收决定之前,就征收事项进行公告,并规定一个合理的时间,允许拟被征收人就征收事项提出异议。如其提出异议,要求举行听证,县级政府不召开听证会的,其作出的征收决定无效。[14]其理由为:农用地转用审批的功能是为了防止随意变更土地用途,从而危及到国家的粮食安全和经济安全。其宗旨是为了保护整个社会的未来长远发展利益。在实施时,程序可以从宽、但在数量上要从严。而土地征收审批的功能是为了防止随意将农民使用的土地转变为建设用地,从而危及到被征地农民的生产和生活。其宗旨是为了保护被征地农民的土地财产权和生存权。在实施时,程序应当从严、但在数量上可以从宽,必须针对具体个案进行控制。[15]这种意见要求在对现有审批体制进行改革的基础上,引入正当程序控制县级政府的征收权。该意见提出的方案下文用“变革方案”指代。

  (二)观点评论

  改良方案的核心观点可以概括为:拟被征收人通过参与征收审批过程行使抗辩权影响审批决定的作出从而维护自己的实体权益。这种方案中包含正当程序为拟被征收人提供进入决定过程的机会,而至于拟被征收人所具有的抗辩权“武器”究竟是一种实体否决权,还是程序上提出异议的权利,这种方案并未言明。因此,该抗辩权如何影响审批结果则不得而知。变革方案的核心观点可以概括为:拟被征收人在土地征收决定作出前可提出异议,并要求召开听证会来确保县级政府作出的征收决定公正或可接受。同样,该方案也同样没有说明举行听证如何确保征收决定的可接受性。拟被征收人可通过听证会行使实体否决权,还是征收决定必须以听证记录作出,抑或召开听证会实现程序公正就当然地满足实体公正?这两种方案留下同样的未决问题:拟被征收人如何通过正当程序来影响征收决定的作出?

  这两种方案的提出建立一定的逻辑假定或制度设计构想之上,如果作为前置议题的逻辑假定不成立,或制度改革方案在理论上不可取,那么以上问题则回答的必要。因此首先需要检视提出这两种方案所依赖的前置性议题在逻辑上是否成立或在理论上是否可取。

  改良方案的提出直接基于批准征收决定直接涉及对非国有土地权利的剥夺、事先预防优于事后救济这两方面的理由,但这种方案没有否认征收审批具有内部行政行为程序的性质。内部行政程序无需将以引入第三方参与作为必要条件。即便引入第三方进入行政过程,参与也仅服务于咨询目的。例如在不直接涉及第三利益的行政决策中,邀请专家论证之目的并非是满足程序正义的需要,而是为服务科学决策提供咨询。因此,该方案如能成立,就必须证明“土地征收审批”不属于内部行政程序。否则提出使拟被征收人介入审批环节仅仅表明对正当程序偏爱的价值立场,而置理论逻辑是否自洽之理性于不顾。

  变革方案提出建立在将征收决定权下放至县级政府的基础之上。按照现有的审批体制,县级政府是最低层级的有权申请征地的机关,将征收决定权赋予县级政府意味着申请机关也是审批机关。这种方案虽未言明要废除土地征收审批,但由县级政府自己决定征收的改革方案已经包含这样一个命题:现有土地征收审批没有存在的必要。因此,征收审批是否具有存续的价值涉及改良方案和变革方案的根本分歧。进而言之,对征收审批是否有存续必要的回答实际上就构成对一种方案的支持,同时是对另一种方案的否定。下文就从正面——土地征收审批有何积极意义和反面——变革方案中替代性策略是否可行两方面来讨论征收审批是否有存在的必要。

  (三)对分歧之回应:土地征收审批存在的必要

  土地征收审批专门针对农村集体所有土地而设,[16]其对保护集体所有土地有何意义?下面通过对一则案例的讨论来说明土地征收审批之意义。

  1.设置土地征收审批制度的意义

  2009年3月2日徐州市贾汪区人民政府在贾汪镇宗庄村公告,经江苏省人民政府苏国土资地函【2008】0381号和 【2008】0829号批复同意征收贾汪镇宗庄村土地34.6749公顷。吴学东一户家庭承包经营的2.46亩耕地在本次征地范围内。吴学东不服此次征地,于2009年4月22日向江苏省人民政府提出行政复议申请。在行政复议审理期间,吴学东申请查阅了相关征地材料,发现宗庄村被征收的34.6749公顷土地种类全部被定为未利用地,而吴学东的土地承包证上注明的地类是基本农田。且相关材料中没有包含征地报批前与吴学东确认征地现状调查的有关材料。[17]

  从本案中至少可以发现以下几点事实:第一,申请机关篡改了征收土地的地类,将基本农田谎报为未利用地。第二,申请机关在报批前未履行土地现状调查确认程序。第三,作为征收审批机关的省政府放弃了审查职责、批准了征收。申请机关为何会篡改地类?如果申请机关履行土地现状调查确认程序,可能会有何种结果?如果省政府认真审查,本案的结果又当如何?

  首先,申请机关篡改地类的目的显然是为了规避国务院的审批。根据《土地管理法》第45条的规定,土地征收审批的权限以拟征收土地的种类和数量为依据在国务院和省级政府之间划分:征收基本农田,基本农田以外的耕地超过三十五公顷,其他土地超过七十公顷的由国务院批准;征收该列举之外的其他土地由省、自治区、直辖市人民政府(以下统称“省级政府”)批准。所以,如要规避国务院的审批,可以通过对拟征地的地类或总量进行造假实现。

  其次,如果申请机关履行了报批前的“确认土地现状调查程序”,拟被征收人就能够对地类和数量等进行核实,那么篡改地类的情况可能不会发生。虽然“确认土地现状调查程序”在理论上具有制约申请机关篡改事实的功能,但该案例表明,此类程序规则作为哈特所称的设定义务的“第一性规则”自身并不总是具有获得自动履行之能力,其须依赖外在的,有效预防和处理违反义务的“第二性规则”来保障实施。[18]《决定》在确定申请机关上述报批前的程序义务的同时,也规定“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。“农民知情、确认的有关材料”即指申请机关履行预公告、确认土地调查现状程序义务的证明材料。这意味着申请机关在报批前应履行预公告和土地现状调查结果确认程序,且提交相关证明材料,其报送的土地征收方案才可能被审批机关批准。[19]《决定》的设置将申请征地机关履行报批前的程序义务作为审批机关批准征地的必要(非充分)条件,使履行程序义务与批准征地的实体结果相关联,从而使审批机关能够以是否批准征地来制约申请机关履行报批前的程序义务。本案中,显然作为审批机关的省政府放弃了审查申请机关是否履行土地现状调查确认程序的责任。当然,现实中并不能排除申请机关没有履行报批前的程序义务却伪造已经履行的证明材料,[20]或将土地现状调查结果交由拟被征收人核实确认后再篡改地类和土地总量数据,以规避国务院的审批或使不符合条件的征收申请获得批准。因此,尚需要审批机关对报批材料是否真实进行审查。