关于加强内部报纸期刊审批管理的通知

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关于加强内部报纸期刊审批管理的通知

新闻出版署


关于加强内部报纸期刊审批管理的通知
 (1994年2月25日新闻出版署发布)


  近年来,一些地区的内部报刊公开定价销售、从事广告等经营活动,有的甚至组织公开的社会活动,公开征订或将内部报刊发往海外,“准印证”及其编号刊印也十分混乱,严重违反内部报刊管理原则。为使内部报刊出版工作守法有序的进行,特作如下通知:


  一、内部报刊是在本系统、本行业、本单位内用于指导工作、交流经验、交换信息的非卖性连续出版物。它的创办和出版必须有正当的经费来源。《内部报刊管理原则》、《期刊管理暂行规定》均明确规定,内部报刊的发放和交换范围不得超越本行业、本系统;不得公开陈列、销售,更不得传播到海外和港澳、台地区;不得进行或参与任何经营活动(包括经营广告)和公开性的社会活动;不准定价销售等。各地内部报刊必须严格遵守。


  二、内部报刊的审批,必须严格遵守《内部报刊管理原则》的各项规定。各省(区、直辖市)新闻出版局应按年度于每年3月1日前向新闻出版署报告上年度内部报刊管理情况,包括实有内部报刊名单及变更登记项目情况。
  对现有地市级以下行政单位擅自批准的任何报刊应立即宣布无效,并停止出版活动。


  三、各内部报刊应在报头下面或期刊封底下角和版本记录页,完整地刊印“准印证”及其编号全称、不得将“准印证”名称省略,仅以“刊号”两字替代,或仅以汉语拼音及编号替代“准印证”名称及编号。内部报刊不准刊印“定价”。


  四、今后审批、登记内部报刊,各审批、登记机关必须严格按照《内部报刊管理原则》所限定的范围进行。对不属内部报刊范围的不予批准、登记,对违反规定批准、登记的要追究其责任。新闻出版署实施对内部报刊审批的监督,内部报刊的批准文件应报新闻出版署备案。对备案的批准文件,如发现不符合内部报刊规定或超越范围的,新闻出版署可宣布其批准文件无效,并不准登记。  


  五、自文到之日起,各违反规定的内部报刊应在两个月内自行纠正。逾期不能纠正的,由各地新闻出版行政机关依照《内部报刊管理原则》作停刊处理。
  

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最高人民法院关于《中华人民共和国行政诉讼法》实施前行政审判试点工作中几个问题的答复

最高人民法院


最高人民法院关于《中华人民共和国行政诉讼法》实施前行政审判试点工作中几个问题的答复

1989年11月20日,最高人民法院

四川省高级人民法院:
你院《关于行政诉讼法实施前行政审判试点工作几个问题的紧急请示》收悉。经研究,答复如下:
一、在行政诉讼法实施前,最高人民法院选择若干人民法院进行试点,为1990年10月1日全面贯彻执行行政诉讼法创造条件,积累经验,这是全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会的要求。各试点法院应当将试点工作计划报同级人大常委会备案,以取得权力机关的支持。
二、试点单位可以按照行政诉讼法规定的程序进行审判,对行政诉讼法所规定的受案范围原则上不能进行试点,如果地方人大常委会和人民政府提出扩大受案范围的意见,有关人民法院认为具备条件的,报高级人民法院决定。
三、试点单位对行政诉讼法第四十九条规定的罚款金额和第六十五条第三款第(二)项的规定以及治安行政案件的裁判方式不能进行试点外,其他均可以按照行政诉讼法的有关规定进行审判。按照行政诉讼法第四十九条的规定,对诉讼参与人或者其他人所处的罚款的金额,仍按照《民事诉讼法(试行)》第七十八条的规定执行。
四、试点单位按照行政诉讼法所规定的程序进行审判的案件,开庭审理和制作法律文书时,不宜直接引用行政诉讼法的有关条文,可以采用“参照”的方式,引用行政诉讼法的有关条文。

附:四川省高级人民法院关于《行政诉讼法》实施前行政审判试点工作几个问题的紧急请示
最高人民法院:
你院《关于行政诉讼法实施前行政审判试点工作的通知》指定我省试点,为此,我们在调查研究的基础上,确定了部分中级法院和基层法院进行试点,各试点法院都认真作了准备,最近,省法院召开了试点工作会议(情况另报)。与会同志普遍反映,党委、人大、政府以及行政执法机关对试点工作很重视,积极支持,试点法院积极性也很高,但有几个问题感到不够明确,现请示如下:
一、关于试点的法律依据问题。有的地方人大常委会提出,行政诉讼法明年10月1日起才生效施行,在部分地区搞试点,实际上是提前施行,涉及行政诉讼法在试点地区的效力问题。建议全国人大常委会对试点作出正式决定,或由最高人民法院行文,明确指出根据全国人大常委会的意见和要求先行试点,以做到试点有据。
二、《通知》规定,“试点单位可以按照行政诉讼法所规定的程序进行审判,试点单位按照行政诉讼法进行试点,并不排斥现行有效的法律、法规和最高人民法院的司法解释”。但试点中,对行政诉讼法作出的程序方面的一些新的规定,如裁定驳回起诉,被告不能举证承担败诉法律责任,隐瞒证据的法律责任,拒不执行法院判决、裁定的法律责任等,能否适用这些新的规定,感到不够明确。我们认为,既是试点,在诉讼程序上就应执行行政诉讼法的所有规定。
三、试点中,按照行政诉讼法所规定的程序进行审判的行政案件,开庭审理和制作法律文书时可否引用的问题,也需要加以明确。我们认为,应当引用。
以上意见当否,请明示。
1989年11月8日


简析《政府信息公开条例》的实施困境 ——以“不确定法律概念”理论为进路

窦希铭


内容提要:实施将近一年的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国走向行政法治,建立法治国家进程中的重要标志,但却由于司法权的孱弱而未使政府信息真正处于阳光之下。在当下,若要从政制结构(constitution)拨乱反正,依据法治原则重塑权力之间的关系,树立司法权威殊为不易,故从法律规范出发,通过解决法律问题来梳理权力结构或能起到更好的“解困”效果。因此,德国行政法上的“不确定法律概念”理论值得我国借鉴,其理论的发展演化更值得关注。法律规范结构的分析与重新解释或将成为政府信息公开制度走出困境的一条曲折但有效的道路。

关键字: 政府信息公开 不确定法律概念 行政裁量

 Analysis of the Enforcement Predicament of Government Information Publicity Regulation
--- using “uncertain legal concept” theory as an approach

Abstract: Government Information Publicity Regulation of The People’s Republic of China is an important mark approach to the country ruled by law,but,it is very hard to public absolutely.So,the theory of “Uncertain Legal Concept”in German Administrative law is very important for reference.

Key words: Government Information Publicity;Uncertain Legal Concept;
Administrative discretion


一、 缘起

  案例一:2008年5月4日,北京市海淀区市民朱福祥、湛江就北京市海淀区四季青镇常青通达新村建设项目的环境影响评估报告情况、海淀区四季青镇门头村在建小区的环境评估报告等内容向北京市海淀区环境保护局、海淀区四季青镇政府依法申请相关的政府信息公开。经过政府工作人员查找,申请的大部分信息未能找到,政府部门也出具《政府信息不存在告知书》。2008年6月6日,朱福祥及湛江针对其中三份《政府信息不存在告知书》向北京市海淀区人民法院提起了行政诉讼,要求相应政府部门履行职责,依法公开信息。海淀区法院裁定本案不予受理。

  案例二:2008年6月,北京大学法学院王锡锌、沈岿、陈端洪三位教授以公民身份,向北京市发改委、北京市交通委、首都高速公路发展有限公司申请公开首都机场高速公路收费数额、流向等信息。最后,北京市发改委、北京市交通委告知首都机场高速公路的投资总额以及2004年至2007年的通行费收入,但对于他们申请公开的“首都机场高速公路的投资总额中的贷款总额、1993年至今的收费流向”等信息,两机关以“不存在”为由未予公开。

  就法治发达国家的历史经验和现状而言,政府信息公开制度是法治原则,尤其是依法行政原则的题中之义,各国在制定行政法律规范时往往将信息公开制度作为一个重要的组成部分。《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)于2008年5月1日的正式实施标志着我国在立法层面上确立了这一重要制度。但是在实施过程中,信息公开的落实暴露了严重的问题,如以上两个案例反映的,政府的信息不予公开是有很多理由的,尽管这些理由在实质上并不一定构成正当理由。其实,无论是在大陆法系还是英美法系,在法治发达国家还是宣称向法治迈进的国家,成文法的制定仅仅意味着开创一种制度的可能,过去的积弊显然不会因为一部制定法的颁布实施而在一夜之间被一扫而光。“有权利必有救济”这一话语虽是老生常谈,但在这话语背后仍需作为一种常识加以普及的是,在我国现行《宪法》与《行政诉讼法》既定司法框架之内,政府信息公开制度对应的终局性法律救济程序乃是行政诉讼制度,但是,行政诉讼的完善及取得公众信赖也不过是近几十年来的现象。但是,虽然我国司法权力较弱是不争的事实,可《条例》的实施并未使政府信息公开面临现实有效的司法压力,实施后出现的诸多案例表明行政机关仍旧按照原有的权力习惯面对相对人的合法诉求,法院也仍旧多半采取一种回避的态度。这样的矛盾急需在政制与法律规范的框架之内寻求一种方法论式的解答。基于我国法律制度本身的大陆法系色彩,本文将借德国行政法上的“不确定法律概念”以及相关理论探讨《条例》实施所面临的困境,力图为司法权与行政权勾勒出较为明晰的活动界限,尽可能提供有效的司法救济途径。

二、不确定法律概念——作为一个分析工具的理论

  现已成为德国行政法理论和实践通说的“不确定法律概念”起源于奥地利,学者Tezner针对当时的行政裁量学说与奥地利行政法院的判决,率先将“公益”视作法律概念,他认为“‘自由裁量’与‘不确定法律概念’不同,‘自由裁量’只有在法律使行政机关,对各种不同执行的可能性有‘选择之自由’才有意义”,法院对“自由裁量”不得审查,而对“公益”、“合目的性”、“必要性”等不确定法律概念有权进行审查。 虽然Tezner的主张很快便被奥地利行政法院所接受,并且经德国学者O.Bühler于1914年出版的《公权利与其在德国行政审判制度下所受之保护》一书的介绍,“受到普鲁士高等法院与后来的帝国行政法院之采纳” ,但在二战以前,德国学者对行政裁量问题的讨论多半纠缠于不确定法律概念的分类,热衷于分析某个不确定法律概念应当归属于羁束裁量而接受法院审查或是自由裁量而排除法院审查,未明确意识到不确定法律概念与裁量二者之间的本质区别。这一理论发展上的迟误直到二战后才有所改观。

  依照德国法上的不确定法律概念通说,行政机关对具体案件的处理包括四个阶段,一般依次分别为事实认定、法律规范解释、将事实认定纳入法律规范解释的涵摄过程以及最后的行政决定。就法律规范的常识现象观察,不确定法律概念并非行政法学的特有现象,相反,由于自然语言的多义性以及立法技术的能力局限,这类法律概念普遍存在于法律规范当中。但不可否认的是,惟在行政法学领域,不确定法律概念方成为一个“问题”,形成不少纷繁复杂的学说,并造成司法实践中的诸多困境。对此,笔者认为根本原因在于前述提及的行政诉讼特殊性:在民事及刑事法律规范中同样存在大量的不确定法律概念,但法院基于司法权承载者地位,理所当然地拥有最终的解释权;而行政法律规范往往先由行政机关加以适用,法院的适用只是我们通常所说的“二次适用”,在该“二次适用”过程中不可避免地将触及与“第一次适用”的关系——一种本质上触及司法权与行政权界分的关系。随着法治由形而上的理念进入具体制度实践,观念的力量开始改造现实的生活,过去混沌的事物必然如创世纪时光明与黑暗开始分离那般走向明晰。正如主张对不确定法律概念进行无遗漏审查的德国学者罗伊斯(Reuss)所言,不确定法律概念的历史既非发明史,也非概念构造变化史,而是一种“发现史” 。借助法治理念与原则对整个社会生活的日趋深入,二战前混淆不确定法律概念和行政裁量的学说逐渐被边缘化,一些看似细小但重要的差别日渐显现。这即是法律技术的进步,也是观念的进步。

  综上可见,德国行政法上的不确定法律概念在二战之后的最大发展在于借法治原则深入整体社会生活的潮流逐渐从行政裁量中分化出来,并根据本国的司法实践发展出判断余地等理论学说,进一步厘清了司法权与行政权之间的界限,践行基本法第19条第4款的要求,为可能受到公权力侵害的公民提供更为完整的法律保护。另外,经过多年的发展,不确定法律概念的理论已经在世界各国得到广泛认同,还有不确定法律概念的理论作为一个研究对象具有更广义的应用价值,例如它可以应用到对单纯的不确定法律概念的分析,无论是在公法上还是私法上,更不用说对《条例》的分析。在这个意义上,不确定法律概念更多的像是一个理论分析工具。

三、不确定法律概念对《条例》的“涵摄”应用

  《条例》施行一年以来,诸多案件所呈现的问题在《条例》颁布以前已经出现,例如法院仍然用“国家安全”、“社会稳定”、“内部信息”等作为推延塞责的理由。其实,《条例》所包含的“典型”不确定法律概念可能主要涉及如下条款:第8条、第9条及第14条关于国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定、需要广泛知晓或者参与、国家秘密、商业秘密以及个人隐私等不确定法律概念。就现实中的具体个案而言,针对某项信息,无论是通过主动公开的渠道还是正在被申请公开,其事实上只能处于一种非此即彼的逻辑状态。同时依据现行宪法确立的人民代表大会制定法律,法院依照法律规定独立行使审判权;以及《行政诉讼法》第2条、第3条确立的法院对行政案件独立行使审判权,审查行政机关的具体行政行为,我国法院在具体案件中应当对不确定法律概念的适用有最终判断权。

  然而,现实的困境却来自于法律界对该问题的模糊化,这与德国学界和司法界在二战前不区分不确定法律概念与行政裁量的混沌认识相类似。固然,不确定法律概念的存在不意味着法院在全面审查的司法技术下就能够披上全知全能外衣,判断余地的存在具有很强的现实性和地域性,这使得人们常常将不确定法律概念与判断余地理论结合起来,作为分析相应问题的框架。但毫无疑问的是,判断余地属于例外情况,存在于法院事实能力的局限地带,多半以列举的方式呈现,如沃尔夫、巴霍夫、施托贝尔认为判断余地仅仅存在于预测性决定和带评估性质的风险、根据个人印象所作出的关于个人品格的判断、高度属人性专业判断以及各方利益集团或社会代表组成的独立专家委员会四个领域。 然而在实践中,我国法院对相应问题的认识与判断远远未达到如此明晰化的程度,相反却偏好政治性而非法律化的思维模式,往往通过不予受理或驳回起诉的方式拒绝介入对相关问题的审查判断。

  司法权威及司法终极裁断的理念的确立无疑是最终解决问题的手段,我们现阶段的司法虽然难以承受这样的责任,但是我们独立而稳定的司法权力正在一步步的确定过程中。《条例》的实施或许正是未来发展的一个契机,它既在国家层面上确立了政府信息公开制度,又态度鲜明地在晦涩的行政诉讼制度中提供了诉讼救济的渠道。在它的法律规范结构中还不乏诸如“国家安全”、“社会稳定”等内涵外延均不明确的不确定法律概念,在宪法与社会主流观念均已确立“建设法治国家”目标的当下中国,法院有足够的合法性和正当性完整进入法律适用的领域,树立自身在不确定法律概念存在领域的权威,从规范出发,以法律的问题思维解决在道路尽头带有政治色彩的权力结构难题。

参考文献:
[1] 翁岳生.论“不确定法律概念”与行政裁量之关系[M]. //行政法与现代法治国家.台北:著者自刊,1990.
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[4] 林世钰、李国民、王伟宾.信息公开申请遭遇“开头难”[N].检察日报,2008年7月23日.
[5] [德]汉斯•J.沃尔夫、奥托•巴霍夫、罗尔夫•施托贝尔.行政法(第一卷)[M].高家伟,译.北京:商务印书馆,2002.