审计署


审计署关于贯彻实施行政许可法工作安排的通知

审法发〔２００４〕４号



各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），署机关各单位、各特派员办事处、各派出审计局：

《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）于2003年8月24日通过后，国务院于2003年9月28日发出了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》（国发〔2003〕23号）。审计署于2003年11月18日发出《审计署关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》（审法发〔2003〕53号）。2003年12月10日国务院办公厅发出《关于贯彻实施行政许可法工作安排的通知》（国办发〔2003〕99号）。现就贯彻实施行政许可法的工作安排通知如下：

一、提高认识。认真学习温家宝总理在全国贯彻实施行政许可法会议上的讲话精神，充分认识贯彻实施行政许可法的重要性、必要性、艰巨性和复杂性，要把贯彻实施行政许可法提高到进一步完善社会主义市场经济体制、转变政府职能的高度来认识，自觉推动这部法律的贯彻落实。

二、加强行政许可法的宣传。各级审计机关要大力宣传行政许可法，增强执政为民，公正执法的意识。有关单位可以采取编辑活页文选，办好《审计播报》，开设宣传网页等多种形式宣传行政许可法，使广大审计人员对行政许可的基本原则、行政许可的设定、实施行政许可的机关、实施行政许可的程序、行政许可的收费、对许可事项的监督检查和法律责任等有深入的了解。

三、结合审计业务认真学习行政许可法。审计署举办司长培训班、处长培训班和地市审计局长培训班时，要将行政许可法作为一项重要内容安排培训；地方审计机关在举办培训班时也要将行政许可法作为培训内容予以安排。审计机关在整训时也要安排专题讲座，请专家讲解行政许可法。

四、按时清理规范性文件。根据行政许可法的规定，除全国人大及其常委会、国务院、省级地方人大及其常委会以及省级人民政府外，包括国务院部门在内的其他国家机关一律不得设定行政许可。地方不得设定有关资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，不得通过设定许可限制其他地区的商品、服务进入本地市场。各级审计机关应当对照行政许可法关于行政许可的设定主体、设定形式、设定权限等有关规定，对本级审计机关制定的规范性文件进行清理，对违反法律、法规和规章的、越权制定的行政许可的规范性文件，予以废止，防止因规范性文件不适当而损害公民、法人和其他组织的合法权益。审计署负责署机关制定的规范性文件的清理工作，地方审计机关负责本机关制定的规范性文件的清理工作，于2004年3月底前清理完毕。

五、审计机关在安排预算执行情况审计时，要将行政许可专项费用和依法收取的许可费用作为一项重要内容进行审计监督。行政许可法第五十八条规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。第五十九条规定，行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分许可费用。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。严禁搞任何形式的提留、分成和收支挂钩。行政性收费应当严格执行“收支两条线”。在进行预算执行审计时，要注意对上述问题的审计。

六、各级审计机关要以贯彻实施行政许可法为契机，进一步增强依法行政和依法审计的意识，进一步提高法治观念和政策水平，不断提高审计质量和水平，为全面建设小康社会作出更大的贡献。


二○○四年一月十八日


两权分离并非国企改革惟一出路


李华振 刘卫华


本文原载全国工商联合总会刊物《中国商人》2003年8期



20多年的国企改革误区
改革开放以来的20多年里，中国的国企改革一直沿着“所有权与经营权分离”的方向进行，从中央政府到地方市县、从官方政策到学者研究，都津津乐道于“两权分离”。但20多年的实践却表明：两权分离并没有取得预期的效果，截至2002年底，国有企业仍没有大面积好转，“脱困”都似乎难以达到，更不用说长久的健康发展。
是什么原因导致国有企业两权分离的失灵？这个问题十分令人困惑。当初论证“国企应该彻底两权分离”时，曾列举了无数条有力的论据，主要有：（1）马克思主义经典作家早在19世纪前期就明确论述过现代工业大生产必然导致普遍的两权分离。（2）西方经济学家也认为由于股份制大公司逐渐成为主流，股东人数太多，将导致所有者无法直接控制企业，经理层将成为实际上的企业控制者，两权必然分离。（3）社会学者从专业化分工越来越细的趋势中，也认为国企必须进行彻底的两权分离。（4）计划经济的弊病根源，正在于国企的两权合一，所以商品经济（以及后来的市场经济）条件下必须对国企进行两权分离之改革。
国企的真正病根在哪里？
科斯定理表明，作为市场经济条件下的“理性经济人”，人们在进行某一项行为之前，会计算自己的效益，计算自己的投入产出。达到某一目标的方法有多个，人们会从中选择对“自己”（而不是对自己所在的组织）最有利的方法。在国有企业里，人们的个人利益及目标常常与组织（即国企）的利益及目标不致、相背离，在这些情况下，国企的利益对于主管官员及经营者而言，只不过是一种“外部性”因素；而他们自己的利益则是一种“内部化”因素。科斯定理深刻地揭示出：理性经济人只会积极关心内部化因素，而不会积极关心外部性因素。如此，便不难理解国企的真正病根之所在。
我国长期以来所进行的国企两权分离之改革，仅仅是廓清了政府与国企之间的关系，而没有理顺主管官员及经营者与政府及国企之间的关系。毫无疑问，政府与国企，二者都是组织机构而非自然人，只不过一个是“大”组织机构、一个是“小”组织机构。社会学表明，组织机构本身是没有生命、没有意志的，它不能象自然人那样去进行思考决策，所以，政府与国企都不能“直接”维护自身的利益。归根结底，还必须由主管官员和经营者“代理（代表）”政府及国企来进行决策。在“代理”的过程中，主管官员和经营者就会在外部性因素（即政府及国企利益）和内部化因素（即他们自己的利益）之中，关心后者而牺牲前者。
司法部“国有企业问题研究”及“公司治理结构专项研究”课题负责人、我国经济专家刘大洪指出：国企的真正病根在于它没有解决好“自然人”（即主管官员和经营者）与“组织机构”（即政府和国企）之间的利害关系问题，没有在“自然人”与“组织机构”之间搭建出一套行之有效的企业治理结构（包括外部结构和内部结构），没有使二者的外部性与内部化相趋同。两权分离之改革，仅仅在这个大的组织机构（即政府）与那个小的组织机构（即国企）之间进行，而没有深入到自然人与组织机构之间的关系之深层。这正是20多年的国企改革误区之所在。
桔生淮南淮北：两权分离的中西比较
两权分离在西方也普遍存在，尤其是上市公司中更是典型。西方的两权分离为何能取得较好的效果？我国学者型企业家、永诚实业集团董事长刘孟奇指出：根本原因在于西方企业的最终所有者并不是组织机构，而是确定的自然人，这些自然人不存在“外部性风险”，他们所拥有的是一种“内部化产权”，他们可以对自己的产权作出决策；即使通过代理人或代理机构来行使自己的产权，他们也能有效地监督代理者，从而较好地维护自己的所有权。因此，西方的两权分离只会在一个环节上产生“代理风险”，即经营者代理风险。这个环节的风险相对来说容易控制一些，可以通过更换新的、胜任的经营者来解决。
而中国国企的所有者是国家（政府），如前所析，政府本身并不是自然人，它无法直接行使所有权，必须通过主管官员的代理来进行。这样，国企就存在两个环节的“代理风险”，即主管官员代理风险、经营者代理风险。
桔生淮南则为桔，生于淮北则为枳。西方的两权分离只在一个环节（经营者代理）上产生风险，经营者环节出了问题，只不过是下游，可以通过迅速更换经营者来解决。而中国国企除了经营者环节之外，还会在所有者环节（通过主管官员的代理）产生风险，这个环节是上游，是根源，一旦出了问题，它会导致整个链条的崩溃。
西方兴起“两权合一”浪潮
实际上，两权分离并不是完美的、唯一的选择。早在1776年，亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中就发现：在两权分离的企业中，经营者是在“使用别人的而不是自己的钱财，也就不可能盼望他们会有像私人公司那样的警觉性去管理企业”。但这种“异样的声音”被淹没在近现代飞速发展的大工业浪潮里，因为公司规模的庞大导致了普遍的两权分离。
但后来，西方实行两权分离的公司屡屡发生经营者腐败、经理层侵害公司和股东利益、大股东操纵公司损害中小股东、甚至跨国公司被内部人搞垮等等恶性事件。西方经济学家对此进行了认真分析，于是产生了今天广为人知的科斯定理。在这样的社会背景及理论分析之下，西方兴起了“中小企业将成为21世纪主流企业”的浪潮，许多大公司也因此而化大为小、化整为散，集团式大企业也不再是传统的“总分公司制”，纷纷改成“母子公司制”。（总分公司制中，分公司不是独立法人；而母子公司制中，各个子公司都是独立的中小型企业法人。）
这种做法可以避免两权分离带来的种种弊端。中小企业由于规模相对较小，所有者就能够直接有效地监控企业经营，防范经营者风险。大多数中小企业里，两权是合一的，所有者同时也是高层经营者。（注意：所有权与经营权合一，并不是所有权与法人财产权合一；从法律的技术层面上讲，法人财产权是必须独立的、不得受所有者非法操纵。法人财产权不等于经营权。）
西方的“两权合一”浪潮，有力地证明了一个事实：两权分离并不是解决中国国企深层症结的灵丹妙药，中国20多年的国企改革并没有抓住问题的深层本质。
国企新出路：虚拟私有化改革
为了使中国具备“淮南”的气候及土壤，以便于“桔树”在中国真正结出“桔”而非“枳”，一些人主张中国国企迅速、彻底、全面进行私有化产权运动。但是，中国国情又要求私有化产权运动必须慎行、缓行。在这种两难处境下，“虚拟私有化”倒不失为一种新出路。我国经济法专家刘大洪指出，传统的公有化之所以缺乏活力，是因为它否认、排斥国有企业经营者的合理私权，薪酬僵死，国企经营者不能通过合法的正常途径来主张、获取相关私权，于是就产生了两种后果：一种是营私舞弊，“积极地搞垮国企”；另一种是虽然不侵吞国资，但丧失经营热情，碌碌无为，“消极地拖垮国企”。从公司治理结构的角度讲，正是由于这个原因，使国企不具有私企的“经营欲望和活力”。
西方的私有化是一种“实在的私有化”，是彻底的私有化。它虽然能有效地解决公司治理结构中的问题，能孵生出当今发达的市场经济，但它并不是“放之四海而皆准的”通用规则，它不适于目前的中国国情。西方的实在私有化，其精髓之处并不在于私有，而在于它能激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状态，使企业向“好的方向”发展，最终，也就使整个国民经济向上提升而不是向下坠落。所以，只要能找到一个（些）胜任的“确定的人”来经营企业、监督企业，就能使企业充满活力。在国有制的基础上，允许并鼓励优秀的国企经营者拥有企业股份，使他们也成为国企的股东。根据科斯定理，一旦外部性实现了内部化，就能激励他们关心国企的经营状况，最终，他们获得了丰厚私利，国企也得到了良好发展，国有资产也实现了保值、增值。
与“实在私有化”相应，“虚拟私有化”在本质上并不是私有化，仍是公有化（或国有化），形象点说，它是“披着私有化外衣的公有化”。这种做法中，私人股份是从国有股份中派生出来的，整个企业的股份结构中既有国有股、也有私有股，是一种混合所有制。它并不是西方式的彻底实在私有化，但同样能实现其精髓（即激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状况），因而，可以称之为虚拟私有化。
除了对“经营者代理环节”进行虚拟私有化改革之外，还必须对国企“所有者代理环节”进行同样的改革。方法是：改革旧有的国有资产管理模式，不再搞分散式管理，而是由专门的统一的部门来管理，该部门实行委员会制，每个官员（委员）都分别负责一个或几个国企，并拥有其所负责的国企的一定股份，这样，把主管官员的外部性也内部化了，他们也象经营者一样成了国企的私人股东，为了自身的股权利益，他们会比较尽职尽责、减少腐败行为。同时，通过专项立法来规定这些官员一旦渎职、失察所应负的法律责任，从民事责任到行政责任、直至刑事责任。
这样，在两个环节上都进行虚拟私有化改革，就可以有效治理国企的“所有者缺位”和“经营者缺位”，通过重奖重罚来促使主管官员和经营者以“维护自己利益”的心态来关心国企绩效。最终，虚拟私有者和国家所有者实现双赢共利。这种措施从表面上看，是使一部分国有资产“流失”到了私人手中，但只要能有效解决国企的顽疾，这点代价是值得的，也是必须的。用一个苹果大的虚拟私有化代价去赢得一个西瓜大的国企优绩，这根本不是国资流失，而是增值。相反，如果因为舍不得一个苹果而失去一个西瓜，那才是真正地对国资不负责任。







作者简介：
李华振，河南人，祖籍安徽，中南财经政法大学经济法研究生部，财经作家，2003年度“十大智业人物”之一，在国家级经济类杂志上发表文章280余篇，并多次被人大报刊资料中心转载，见于北京社科院学报《北京社会科学》（季刊）、《人民日报之中国经济快讯（理论版）》、新华社《经济世界》、《中国经贸》、《中国商界》、《政策与管理》、《经济导刊》、《财经报道》、《企业研究》等刊。
曾任多家集团公司、上市公司的战略企划中心总经理，被多家杂志以“封面人物”进行报道。现把主要精力放在学术上，在我国著名经济法专家刘大洪教授主持的国务院司法部“中国公司治理结构课题研究”、“中国国有企业问题专项研究”等课题组中从事研究工作。
作者联系方式：lhzlwh@yahoo.com.cn 或 lhzlwh@21cn.com.cn