论指导性案例的参照适用/于同志

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 21:14:43   浏览:8760   来源:法律资料网
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  根据《关于案例指导工作的规定》,对于最高法院发布的指导性案例,各级法院审判类似案例时应当参照。由于我国是成文法国家,法官判案的主要依据是制定法,如何参照指导性案例就值得研究。从案例指导制度的性质看,具有指导作用的指导性案例依附于法律条文,体现为对特定法律条文的具体解释,从而在法官寻找和发现裁判规范的过程中,为其提供线索和指向,辅助法官找到恰当的制定法依据。但对法律条文的解释可能不是一种,与特定法律条文关联的指导性案例也可能不只一个,法官时常需要在两种或两种以上的解释结论或相关指导性案例提供的指引中作出选择。所以,运用类比推理,通过案情的比对,找到与当下待决案件最为接近的指导性案例,并将法律针对指导性案例所赋予的规则转用于该待决案件,便成为指导性案例参照适用的基本方式。
  案情相似性的判断
  参照指导性案例判案的首要环节,是在与制定法条文相关联的若干指导性案例中寻找到与待决案件最为相似的一个。这就需要对待决案件与指导性案例中的法律事实进行分析和选择,判断两者的案情相似性。
  任何案件都有很多事实,但不是所有的案件事实都应予比较、判断。卡尔·拉伦兹说,对两个案件作相同的评价,是因为二者的构成要件相类似。所谓构成要件,是指与法律对特定问题的评价有关的重要观点。[1]而构成要件必然存在于一定的案件事实之中,所以,分析、研究案件事实以及与之密切关联的法律关系,对准确把握构成要件具有重要的意义。在司法实践中,法官所关注的具有可比性的案件事实,通常不是所有与案件有关的事实,只能是具有法律意义、成为法律评判对象的事实,尤其是有关根据法律确定案件事实性质的关键点或争议点,这就是构成要件。[2]这种构成要件的事实,在英美判例法中也被称为必要事实,即对于形成判决结论有必要的基础事实,而其他的事实为非必要的事实或假设的事实。必要事实往往决定着案件的性质,故由前案的必要事实推导出来的裁判规则对后案的审判具有拘束力,而非必要事实或假设的事实则没有拘束力。[3]所以,判断待决案件与某个指导性案例的相似性,主要看其必要事实。
  笔者认为,在待决案件与指导性案例的必要事实的判断上,应当满足以下两个基本条件:(1)待决案件在所有必要事实上与指导性案例已经判定的必要事实全都相一致。(2)待决案件与指导性案例的其他不同之处,不足以排斥或推翻上述法定评价。这些条件从正反两方面对案件必要事实相似性的判断作了限定。如果待决案件与指导性案例之间的必要事实经过比较,满足这两个基本条件,那么,就可以认为两者的案情是相似的,就可以把法律针对指导性案例所赋予的规则,转用于与指导性案例相类似的待决案件。
  待决案件与指导性案例的案情比对的思路,体现了类比法律推理的运用,其基本的方法与步骤大致如下:(1)列举指导性案例(即源案例)的事实模式A的某些特征X、Y和Z;(2)归纳出处理事实A的法律原则是P;(3)列举待决案件的事实模式B,有特征X、Y和A,或者X、Y、Z和A;(4)对事实A和B之间进行比对,发现A和B之间的关联性;(5)因为A和B之间具有共同之处,所以B也适用A的法律规则P。[4]与英美国家的法官运用归纳推理方式去分析、总结判决理由的复杂性相比,由于指导性案例的裁判规则前期已经被案例编写者以裁判要点的形式归纳、抽取出来,所以,具体的操作过程和难度就大大简化了,基本上可以省去第二个环节中比较复杂的归纳和提取裁判规则的活动。而不需要像英美国家的法官那样花费大量功夫去发现与理解为什么这样处理源案例的原则或规则,法官可以集中精力结合裁判规则对指导性案例的必要事实进行总结和列举,并对照当下待决案件的必要事实,来比对两者之间的异同,据此确定是否可以参照该指导性案例判案。
  值得注意的是,运用指导性案例意味着法官无法直接从法律条文中通过演绎推理的方法直接得出案件的裁判结论,同时也无法通过归纳推理解决问题,所以要以类比推理作基础,在众多先前案例中选择最具有相似性的指导性案例来指导待决案件的审判。类比推理作为辩证推理的一种,侧重于对法律规定和案件事实的实质性内容进行价值评判。因此,包含价值判断、利益衡量、政策考量等内容的情势权衡原则在认定案件相似性的过程中具有了重要的实际意义。
  从指导性案例的运作过程看,待决案件的事实与特定指导性案例的必要事实之间很难完全吻合。当前后案件的事实不完全相同时,法官时常需要使用类推的方法,按照缩小广泛或者扩展狭窄的原则,对用以认定案件的某些重要事实进行人为的增减,据此来确定指导性案例的适用。如果待决案件的事实与两个以上的指导性案例关联,则需要在它们之间选择与待决案件的重要事实相同或类似性程度最高的一个作为参照适用的依据。但是,案件事实之间的类比点及其相似性,并不能藉由直观的方式获取,相似性的判断在很大程度上还要依靠于法官自身的决断,即取决于权力的分配和运用。[5]换言之,两个案件之间是否可作类比适用,并非由外部观察到其有达到某种物理程度的相似性,而是要从内涵上认知到其有规范评价意义的相同性。[6]为了保证案件裁判的公正性,法官需要根据情势权衡原则,综合运用价值判断、利益衡量、政策考量等方法与思路作出恰当的认定和判断。在这一过程中,案件的必要事实及其体现的法律关系、案件背后的诉讼目的、判案理由、当时的社会环境、判决的社会效果、案例的基本方向、对事实的评析、最新的学术研究成果、相关法律规定等方面,都可能是法官应予考虑的因素。
  由此可见,案件相似性的判断过程,就是按照一定的价值标准,在若干具有关联性的指导性案例中选择、确定与待决案件事实最为接近、裁判效果最好的一个,从而参照适用。为了找到这样的指导性案例,在司法实践中应当特别注意以下几点:
  首先,全面掌握案件事实,吃透案情。这是准确认定案件事实、判断案件相似性以及进行类比推理的前提条件。案件事实的建构具有一定的人为色彩,并不是一个单纯的客观描述过程,在形成案件事实的同时,法官就在考量个别事实在法律上的可能意义。[7]所以,只有对相关指导性案例以及待决案件的事实及案情全面掌握,了然于心,才有可能顺利地进行案情及构成要件的比对,对其相似性作出恰当的判断,并以类比推理为基础,通过对比案件的相似性而发现可供参照适用的恰当的指导性案例。
  其次,从案件的必要事实及实质构成要件来判断。一个案件的事实要素涉及方方面面,在案情比对时又不能也不应当全部地、逐一地进行,应注意区分案件的必要事实与非必要事实,避免因过于拘泥纷繁的非必要事实,而放弃了从整体上对案情作出判断。应当注意把握案件的必要事实及形成判决基础的构成要件,并在此基础上判断指导性案例中法律解释方案的合理性或实质性理由,进而决定是否适用该指导性案例。
  最后,正确处理事实、规范与价值之间的关系。指导性案例的适用不仅是一门知识,也是一门技艺,需要法官在事实、规范和价值之间不断地寻觅。在实际运用中,要注意准确判断案件的相似性,结合待决案件的具体情况客观地评价指导性案例的解释结论,并立足于法律的基本精神、立法目的和预设价值,以事实为根据,以法律为准绳,全面把握,审慎认定,权衡情势,作出判断,确保运用指导性案例进行法律推理的实质合理性,推动待决案件法律适用及裁判结果的正当性。
  指导性案例的援用
  一般说来,任何生效判决的法律效力都是直接针对特定案件本身的,不会涉及其他的案件。只有在该案被作为先例而援引入其他案件的审理过程,才有可能对其他案件的裁判产生实质上的效力。指导性案例没有被援引,就难以称之为先例,也就不好说现实审判已参照指导性案例了。而且,如果指导性案例不能被法官在裁判文书中引用,法官就可以不理会指导性案例,当事人、律师以及检察官也会觉得它对当下的案件没有意义而不予重视,这样只会导致指导性案例如同目前一些法院发布的典型案例一样,仅仅是形式上的指导,并无实质性的意义。从国外经验看,姑且不论英美普通法体系中,法官经常将先例直接作为案件裁判的法律依据,即便是大陆法系国家,将判例引入法院判决的情形也比比皆是,这正体现了其判例的事实拘束力。同样的道理,对于指导性案例而言,法官决定适用指导性案例对待决案件进行处理,最终也要体现为援用指导性案例并在裁判文书中加以适当的表述。
  此外,在我国,在裁判文书中明确地引用法官参照适用的指导性案例,其意义还不止于落实指导性案例的效力。在笔者看来,它至少还可能起到以下实际作用:(1)可以让当事人全面地了解案件裁判的真正理由,落实司法公开原则,从而促使当事人息诉服判。(2)可以保持人民法院审判的一致性和连贯性,推动法律适用的统一,贯彻社会主义法治原则。(3)可以增强裁判文书的说理性,提高司法的公信力和审判效率。(4)有助于法律人共同体整合司法经验,统一法律认识,提高业务素质等。
  那么,指导性案例在裁判文书中如何援用呢?换句话说,具有指导意义而被援用、需要参照执行的是针对相应案件事实所作出的判决的具体内容,是案例中说明判决结果赖以确立的法律主张的理由,还是案例经司法机关对有关法律问题或观点加以抽象和概括而形成的裁判规则或者裁判要旨。对此,我国的法学界有不同认识,两大法系国家的判例实践也做法不一。[8]从司法实践看,大家普遍重视案例的裁判要旨或者说裁判规则。最高人民法院公布的指导性案例中,明确地归纳出案例的裁判要点。笔者理解,指导性案例本质上属于个别性指引,而非规范性指引,其案件事实本身是特定的、个体的;但是,指导性案例属于类型化的案例,依据案件事实适用法律的过程及其结论所形成的裁判要点,应是非特定的、非个体的,由此对同一类的相似案件便具有了普遍指导意义。所以,指导性案例的效力内容更多地(而不是唯一地)体现为从法律适用过程中提炼出来的裁判要点对一定范围内的案件的指导,类似于英美判例法中具有拘束力的判决理由。
  当然,我们也要认识到单纯地关注裁判要点的局限性。因为案例编写者并不一定是案件主审法官,姑且不论其可能存在对裁判要点归纳不准、提取不当的情况,由于案例指导规则具有的高度概括性和抽象性,省略了鲜活的案件事实,可能会遗漏案例本身具有指导性的一些法律命题,而导致人们对案例理解与适用上的片面性。所以,在重点关注指导性案例的裁判要点的同时,也不能忽视案例本身在事实认定、判决说理与案例评析等其他方面可能具有的更为丰富的法律信息,通常应当将裁判要点与指导性案例的整体结合起来理解与运用。
  从笔者的调研情况看,在实践中,法官们也愿意关注案例裁判要旨或裁判规则以外的其他法律资源,比如作为指导性案例的判决书原文,特别是这些判决书原文中的法律论证或推理部分,他们期望从中找到可用于当下待决案件的裁判思路、推理方法等。所以,指导性案例的援用虽然重点在于裁判要点,但又不能拘泥这一点,而忽视了案例中其他更为丰富的内容。在具体运用指导性案例时还应当将裁判要点与案例整体结合起来把握,只有这样才能准确地发现与理解指导性案例的指导意义。
  我国是成文法国家,成文法是正式的法律渊源,而指导性案例不是。因为指导性案例本身不具有法律拘束力,故不能作为裁判依据来援引,但作为判决理由加以援引,却是值得认真对待的。裁判的核心实际上就是法官的说理论证。如果运用指导性案例强化法官的说理论证,显然有助于提升裁判的说服力和权威性。最高法院和最高检察院组织编撰的《中国案例指导》丛书在前言中曾指出过:“虽然这些案例不能作为裁判的直接法律依据,但是法官、检察官和律师可以作为裁判理由或者法庭辩论理由引用”。这也从一个侧面肯定了指导性案例作为裁判说理的理由而援引的意见。其引用的模式就是:由于指导性案例是这样理解和适用法律的,而本案的情形与指导性案例相同或类似,所以,本案也应当像指导性案例一样理解和适用法律,从而作出相对一致的裁判。
  我国裁判文书的文风取向一直注重格式、语言简洁且篇幅较小。在裁判文书中援引指导性案例,不可能也不应当是引用案例整体,而主要是引用指导性案例的裁判要点。笔者认为,在司法实践中,引用指导性案例应以不在裁判文书中表述案情比对理由为宜,只需要揭示本裁判援引的指导性案例的名称和编号,以及指导性案例的具体指导规则即可。这在两大法系国家也大体如此。法官适用或遵从的不是判例的整体,而主要是判例中蕴含的裁判规则,所以,无论是大陆法系还是英美法系的法官在援引判例判案时一般都只在裁判文书中指出判例的名称及出处,并不将其适用判例的全部思维过程表述出来。[9]
  引述指导性案例的重点虽是裁判要点,但准确理解和把握指导性案例的指导意义,又不能完全脱离指导性案例所依托的案件事实和关键证据、裁判的说理论证以及案例的评析等内容。而我们所说的指导性案例可以作为判决理由加以援引,援引的不仅是指导性案例的裁判结果,更是其裁判的论说依据。所以,法官在裁判文书中虽然不用详细表述案情比对理由,但在形成裁判结论的过程中,例如,合议庭合议时,有必要详细讨论指导性案例的具体运用过程,包括案情如何比对、裁判规则如何理解以及如何适用于当下待决案件等,并记录在合议笔录中备查;对特别复杂的案情比对,甚至有必要另行制作案情比对意见留存于本案的附卷。
  在裁判文书中引述只是指导性案例援用的一方面,不仅如此,在法庭审判中,当事人、律师和检察官都可以使用指导性案例作为法庭辩论及发表法律意见的理由、依据,法官也应在裁判文书中对他们提出的适用或不适用具体指导性案例的意见进行回应,阐明适用、不适用或排除适用指导性案例的理由,以及引用相关指导性案例来论证案件裁判结果等。从大陆法系国家来看,判例援引的前提是对诉争案件与判例之间的类似性程度有着正确的判断。由于中国案例指导制度重点关注法律适用的合理性论证,且案例本身主要体现为具有抽象性和形式性的裁判规则,其事实与结论之间的联结要求一般不像事实与规范交织在一起的英美判例法那样严格,那样充满技艺性,因此,在类似性的判断上,一般不会存在较大的识别困难。
  指导性案例的排除适用
  在适用指导性案例判案的过程中,当出现一些情形时还需要绕开具有事实拘束力的指导性案例,从而排除该指导性案例的指导。从普通法的运作实践看,出现以下两种情况应排除判例的适用:一是前后案件不同。判例适用的前提是待决案件与其在必要案件事实及法律关系上具有实质的相似性。如果待决案件与先前的某一个判例经过比对,不具有相似性,则可以排除适用。美国学者拉特认为,有5种情况应被区分:事实不同;法律争议不同;实际的判决理由比被主张的理由宽或窄;判决可以在不同的背景下解释;社会、经济或其他情况不同。[10]二是发现判例规则存在缺陷。通常以下情况要作为遵循的例外:错误的先例;冲突的先例;过时的先例;没有理由的先例;疏忽做出的先例等。[11]普通法理论认为,判例的接纳与排除不仅是一门知识,更是一门技艺。特别是面对先例在进退维谷的选择中,更需要这种技艺的发挥。
  一般而言,运用先例的技巧主要包括对不太受欢迎但却是必要的先例的接受和对应当适用但被认为是有必要区分的先例的规避,而后者更是经常发生的情形。卡尔·卢埃林在《普通法传统》一书中选取了64个判例,从中提出了美国上诉法院遵循先例、规避已判决和一些正确的但不常见的运用材料或技巧的方法。其中,遵循先例的方法包括:(1)自觉控制或缩小坚持或遵循先例的后果的方法;(2)通过简单的依据或者已决事项的方法所获得的选择范围;(3)遵循权威先例时大部分自觉倾向于更为简单的创造方式之多样性;(4)材料应用过程中的重要扩展或改变方向。规避已判决的方法包括:(1)不承担对未来负责任的规避:合法技巧;(2)无责任感的规避:非法技巧;(3)明确的限制和缩小范围;(4)抹杀先例。不常见的方法包括从旧材料中另起炉灶、扩大渊源或技巧的标准等。[12]由此可见,英美判例法的运作过程确实充满了技艺性。
  相比较而言,我国指导性案例的适用过程应不至于如此复杂。因为,法官运用指导性案例重点关注的是案例指导规则,而该规则通常已经事先被案例发布的法院从案件事实及裁判中归纳并抽取出来,适用指导性案例甚至可以像适用司法解释一样,省去了英美法系法官适用先例的复杂、繁琐。后者既要在事实与规则水乳交融的众多判例中找到据以遵循的先例,还要对先例规则进行归纳、提取和遵照适用。当然,由于案例指导规则的抽象性及其不周延性,后案法官显然又不能完全脱离具体的案件事实去理解和适用该规则,普通法体系下的判例识别问题,在我国案例指导实践中仍一定程度上存在。指导性案例要真正发挥作用,还有赖于法官的能动适用,尽管“在某种程度上,判决先例可主张其享有正确性推定,但法官不可不假思索地信赖它,如其发现判决先例有可疑之处,即须自为判断”。[13]所以,在司法实践中,当前后案件不同以及发现案例指导规则缺陷而需要排除指导性案例的适用时,我们可以借鉴英美判例法的一些识别与排除技巧,合理地避开不当的或存有缺陷的指导性案例的实际指导,“从而在表面上不以推翻原判决来表达法院的看法,但事实上已经改变了原判决的拘束力范围”。[14]
  1.区别前后案。即尽量找出目前待决案件与指导性案例在案件事实上的差异性,从而排除该指导性案例的适用。指导性案例的指导性在于其所确立的指导规则或法律解决方法的合理性,而该指导规则或解释方案之合理性的基础是案件事实。一旦案件事实的条件发生变化,则据此确立的指导规则或解释方案的合理性势必因为该条件的改变或丧失而失去了合理化基础。如勉强参照该指导性案例判案,将可能导致判决的不公正,故需要排除适用。
  2.指出指导性案例规则的模糊或不明之处,拒绝遵从该指导性案例,从而排除其对待决案件的适用,或者对其作出釜底抽薪式的解释,即案例从表面看仍具有指导性,但该指导性已被赋予新的含义,引出新的规则。
  3.宣布指导性案例与法律的基本原则相冲突,从而直接避开该指导性案例的适用。
  4.在指导性案例发生冲突时选择其一从而避开其他不当的指导性案例的适用,包括选择指导性案例从而避开了较低级别的参考性案例,选择在后的指导性案例从而避开在前的指导性案例等。
  5.因原有指导性案例的裁判规则被制定法所直接吸收、推翻或替代而不再适用该指导性案例。
  6.直接宣布案例的指导性已过时,不再适应于司法、社会的实际需要或者其适用法律是不当的、错误的,而代之以新的指导性案例等。
  一般说来,指导性案例一旦确定,便具有了纵向的事实拘束力及一定的横向说服力,各级法院不得非经法定程序任意否决或拒绝适用。所以,对指导性案例的排除,必须慎而又慎,实践中应当特别地防止恶意的规避适用。对此,我们可以借鉴意大利的区分论证责任制度、德国的判例背离报告制度以及德、日的严格审理程序制度等,通过构建以下保障机制,予以必要的规制:
  首先,如果法官参照了指导性案例判案,可视为其已经履行了说明裁判理由的义务;如果拒绝或排除指导性案例所表达的法律解释规则或解决方案,则必须提出特别妥当的、充分的理由来论证自己的判决,否则不能拒绝或排除指导性案例的指导。
  其次,当法官要背离指导性案例,尤其是若干连续一致的指导性案例而另行判决时,应当报告给上级法院以接受监督。非经报告的背离判决,可以构成当事人上诉、检察院抗诉以及二审改判或者发回重审乃至提起再审的事由。当然,二审或再审是否因此需要改判或发回重审,还应当从程序公正的角度,根据刑事诉讼法及最高法院有关审判程序及证据使用的规定,区别情况分别处理。
  再次,进一步严格审理程序。背离指导性案例判决的案件,原则上应由审判员组成的合议庭审理,并提请本院审判委员会审议决定等。



注释:
[1][德]卡尔•拉伦兹:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第258页。
[2]张骐:“论寻找指导性案例的方法——以审判经验为基础”,载《中外法学》2009年第3期。
[3]潘维大、刘文琦:《英美法导论》,法律出版社2002年版,第58-61页。
[4][美]凯斯•R•孙斯坦:《法律推理与政治冲突》,金朝武等译,法律出版社2004年版,第77-78页。
[5]林立:《法学方法与德沃金》,台北学林文化事业有限公司2002年版,第77页。
[6]陈林林:《裁判的进路与方法》,中国政法大学出版社2007年版,第127页。
[7]于同志:《刑法案例指导:理论•制度•实践》,中国人民公安大学出版社2011年版,第144页以下。
[8]胡云腾、于同志:“案例指导制度若干重大疑难争议问题研究”,载《法学研究》2008年第6期。
[9]董?主编:《中国判例解释构建之路》,中国政法大学出版社2009年版,第215页。
[10] Michael. F. Rutter, The Applicable Law in Singapore and Malaysia: A Guide to Reception, Precedent and the Sources of Law in the Republic and Singapore and the Federation of Malaysia, Malayan Journal Pte Ltd., Singapore,1989, pp.27-28.
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张生贵:遇到纠纷怎么办之律师谈企业改制维权

企业改制工作主要参与方有工商、建筑、交通、运输等行业以股份制改造、产权出售、售租、售股、售赊结合、抵债返租、挂帐建新、建新租旧等形式进行。企业改制工作亟待完善和规范的问题,企业改制不规范,清产核资不严格,审计评估把关不严,转让拍卖公开性不够,有的地方改制关系理不顺,层层牵制,加之配套措施不到位,改制工作难以深入开展。造成上述问题的原因是多方面的,从法律角度来分析,主要有几个方面的问题值得探讨。
一是企业改制后企业财产是公有财产还是业主的个人财产,如何确定混合所有制经济的公共成分;二是企业改制前的债务如何落实,改制中遗漏的债务、潜在的债务如何处理,如评估不实,购买者是否承担超出部分的债务;三是如何理顺新、旧企业的关系,确定改制企业的主体资格;四是承包、租赁未到期的企业改制,如何终止承包、租赁合同,能否强行终止,对承包、租赁期间的资产如何处理;五是如何防止公有资产的流失,保证公有资产保值增值;六是如何做到既依法保护劳动者的合法权益,又依法维护企业的用工自主权,发生劳动争议如何解决。
具体法律问题:
(一)关于改制企业财产性质:公有制不仅包括国有经济和集体经济,还包括带有私人经济成分的混合所有制经济中的国有成分和集体成分。
混合所有制经济包括股份制企业、股份合作制企业、中外合作、中外合资企业等。企业改制打破了财产的所有制界限,实现了资源的重新配置,企业的财产性质就需要重新界定。
国有企业、集体企业按公司制改造,进行兼并、联合的,不改变其所有制性质,企业资产仍属公有财产;
对乡镇企业和市、县属小企业,以产权拍卖整体出售为个人购买的,就改变了其所有制性质,企业资产转变为购买者的个人财产;
对以售租结合、抵债还租、挂帐建新、建新租旧等形式改制的,原老企业的资产性质不变,仍为公有财产,经营者使用老企业的资产仍属租用性质,负有保值增值的义务;
对以股份制、股份合作制形式进行改制的,就发生了国有财产、国有与集体、国有与私营、国有与个人财产、国有与外资相混合的财产。
根据最高人民法院、最高人民检察院1989年11月6 日《关于执行〈关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定〉若干问题的解释》中规定:“以全民所有制和集体所有制为基础的股份制企业中经手的管理财产的人员”,可以成为贪污罪的主体,这就在实际上确认混合财产可视为公有财产,但能否视为公有财产,根据十五大报告,主要看这些财产是由谁来管理、使用和支配,即看控股权掌握在谁手里,因为“国家和集体控股,具有明显的公有性,有利于扩大公有资本的支配范围,增强公有制的主体作用”。混合所有制经济中的混合财产,只要公有财产部分达到控股的,其所有财产就是公有财产,反之就是私人财产。因此,企业改制并不影响我国公有制经济的主导地位。企业改制过程不是私有化的过程,由职工共同出资入股建立股份合作制企业,或由个人出资购买集体、国有资产,是社会主义初级阶段公有制的实现形式之一,不会影响我国社会主义公有制性质。同时,企业改制后,其工作人员侵犯公有财产、或公有财产控股的混合财产,即构成侵犯公共财产所有权,应结合刑法第93条有关国家工作人员这一特殊主体的规定,以贪污罪来追究其刑事责任。
关于债权、债务的处理:
企业改制中对债务的处理上存在许多问题:有的处理债务不经债权人同意;有的债务转移手续不完备;有的借改制之机逃避债务;致使债务悬空。
保护债权人的合法权益。在改制中要积极同债权人和债务人取得联系,在取得债权人同意的基础上,依法办好有关转让手续,以避免留下后遗症和不必要的纠纷。对债务的落实,可根据改制形式采取以下几种方式:
企业兼并、联合的,由兼并、联合后的企业承担被兼并、联合前企业的债务;
企业分立的,坚持债随物走的原则,按照资产的合理分流分配债务,并订立明确的债务转移协议;
企业出售的,购买企业的净资产,应由购买者承担企业的债权债务;购买企业总资产的,应由出售方用产权转让的收入偿还债务;
资不抵债企业出让时,采取抵债反租形式的,原企业的债务已用其资产抵偿给债权人,故债务已冲销;采用挂帐建新,建新租旧形式的,在征得债权人同意的情况下,可用新企业上交的租金、规费、所得税和增值税的返还部分,偿还债务;对政府无偿送养给个人,约定几年时间偿还债务,这个方式只具有形式上的意义,如果债权人起诉,企业仍无法偿还的,政府将成为债务的承担者,因为政府是依职权将企业“送”或“卖”出去的;对改制中政府将企业债务揽归政府名下,由政府承担的,只能视为政府自愿接受债务,由其承担,这将直接影响政府职能的发挥,影响企业的信用度,在今后的改制中,要切实防止这一现象的产生。
财产已进行贷款抵押的企业被转让或拍卖时,应当通知抵押权人,必要时由改制企业与银行重新办理贷款合同和抵押、保证手续,不得未经抵押权人同意,擅自拍卖、转让,如抵押权人愿意接受转让或购买,应保证其优先购买权。要依法处理遗留的债务纠纷,保护善意债权人的合法权益。对改制中评估不实的处理。高估企业资产,资产接受人拒绝清偿超过接受资产值以外债务的,如果原资产没有改变,应本着实事求是的原则,重新评估,明确企业接受人只能在实际接受财产的范围内承担清偿责任;低估企业资产而导致剩余债务得不到落实的,重新评估,由资产接受人承担清偿责任。评估机构应按最高人民法院1997年12月31日《关于验资单位对多个案件债权人损失应如何承担责任的批复》第一项:“金融机构、会计事务所为公司出具不实的验资报告,公司资不抵债的,该验资单位应当对公司债务在验资报告中不实部分”,承担民事赔偿责任。对改制中遗漏债务的处理。
遗漏债务主要有以下几种情况:一是在进行资产评估时遗漏债务,主要是对原企业在进行经济活动中应承担的债务遗漏。如某建筑公司清产核资时未将贷款的利息计算在内,企业拍卖后,从借款之日到拍卖之日的利息就属遗漏债务。从调查的情况看,造成这种遗漏主要是因被改制企业自身在财务管理、资产管理上存在漏洞,改制审计只限于帐面审计,改制工作粗糙,核定企业债务不细、不严所致。二是被改制企业注册资金不到位或其开办单位抽逃资金所遗漏的债务。对这种所遗漏的债务,不能由改制后企业承担。其债务因注册资金不到位或抽逃注册资金的,原开办单位要在其不到位资金或抽逃资金范围内承担。
对企业隐形债务的处理。隐形债务主要是指在企业改制中由于客观原因,其债务尚未出现或尚未预见到,而随情势的变化而出现的债务。隐形债务主要有以下几种:一是原企业对外提供担保的隐形债务。在企业改制中,对原企业提供担保,由于企业管理不规范,一般从原企业帐面中难以反映出来。债权人提起诉讼,才发现而形成的隐形债务。对这种债务在处理上,如果企业在转制时,被兼并、联合的,原企业的担保责任应由兼并、联合后的企业承担;整体出售的,应由出售方从出售所得中承担担保责任,如出售所得为政府国资部门接受,则由国资部门从接受所得范围内承担担保责任;如采取其它形式转制的,则以债随物走的原则,由接受资产方从接受财产的范围内承担担保责任。二是挂靠单位的隐形债务。企业改制后,在挂靠企业无力承担时,被挂靠单位应承担连带责任,被挂靠单位的主管部门和有关部门也可能因有过错而成为共同被告。三是特殊的侵权损害之债。因企业法人和工作人员在经济活动中由于过错给他人造成损害而在改制时才发现而引的损害赔偿之债;因原企业产品质量不合格造成他人财产、人身损害而引起的损害赔偿之债。对这类因侵权损害所形成的隐形债务,处理原则与因担保所形成的隐形债务相同。
关于改制企业的主体资格:
新企业成为独立的市场主体,拥有完全的经营自主权,并独立承担民事责任,但由于新企业是在老企业的基础上建立发展起来的,改制中,旧企业的债权债务均以一定的形式由新企业来承担,因而,理顺新、旧企业之间的关系,确定新、旧企业之间的主体资格,有利于明确双方的权利、义务,有利于确定在涉讼时的被告资格和民事责任的承担。我们认为,改制企业的主体资格不能按一般债务案件处理,应本着既保护债权人利益,又支持改制企业迅速发展,增强还债能力的原则,合理确定。
兼并企业的主体资格。企业兼并主要包括承担债务式、购买式、吸收股份式、控股式四种,因兼并形式不同,兼并企业的主体资格也不同。以承担债务式兼并的,其对外债务应由兼并企业承担,兼并企业具有被告资格;以购买式、吸收股份式、控股式兼并的,由兼并企业在兼并财产范围内承担债务,兼并企业和被兼并企业为共同被告。2.企业分立、合并后的主体资格。根据《民法通则》第44条的规定,因企业合并前民事活动发生的纠纷,由合并后的企业承担,合并企业具有主体资格;企业分立前的民事活动发生的纠纷由分立后的企业为共同诉讼当事人,其债务由分立企业承担按份的民事责任。在调查中,我们发现,有的企业借改制之机,企图通过企业分立的方式逃避债务。一是采取剥离经营的,即原企业名称依然存在,利用原企业的人员、设备、技术重新组建新企业,老企业的债务仍由老企业承担的方式。对此,应认定为企业分立,将分立后的几个法人作为共同被告,共同承担民事责任。二是采取“挂帐建新”方式改制,由于债务仍挂在原企业帐上,故原企业作为第一被告是必然的,如新企业是用赊购的方式取得原企业资产的,可适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的规定》第105条、第300条的规定处理,即将新企业作案外人处理,必要时可对新企业采取强制执行措施;如新企业是直接用原企业资产组建的,可比照企业分立处理,将新企业列为共同被告。三是采取建新租旧方式,由于原企业仍然存在,故原企业应作为案件的被告。而新企业租赁了原企业的资产,故对原企业负有一定的义务即给付租金、租赁期后返还租赁物,故可根据《最人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第105条、第300条的规定处理。但租金和租赁时间明显不合理,四是采取抵债返租方式改制。实际处理中,如原企业存在,可以原企业为被告,在执行中执行已被原企业处理的资产;如原企业不存在,可列作出决定的企业主管部门为被告,在执行中执行已被处理的原企业的资产。
出售企业的主体资格。出售企业是一种买卖关系,但又不是普通的买卖关系,已涉及到老企业的债权、债务处理。因此,在确定买卖行为的效力和购买者的主体资格时不能一概而论,应充分考虑改制工作的实际,不能过于严苛。只要不损害国家和集体的利益,不侵害债权人的合法权益,一般不能确认买卖合同无效,不能直接确认由购买者承担还债责任。只要对原企业债务作了合理分割,购买者又愿意承担债务的,一般应认定债务转移行为有效,购买者即承担还债责任。对于在出卖时,债务没有落实,或落实悬空,而应由出售人承担而出售人被注销的,由接受被卖企业价款所得者在接受范围内承担债务。
股份合作企业的主体资格。如果原国有资产已转换成国有股,保留在股份合作企业中的,由股份合作制企业用国有股及股息还债;如果未转换成国有股但保留在股份合作制企业中由其占有、使用的,由该股份合作制企业承担清偿责任;如果既未转换成国有股,又未被股份合作制企业占有使用的,其资产损耗或流失的,由股份合作制企业和主管部门共同承担清偿责任。5.对遗漏债务和隐形债务的主体资格前文已述及,不再赘述。
关于承包、租赁企业的改制
一种情况是承包者(承租者)在经营期间,有《企业经营条例》第20条和《企业租赁条例》第20条规定的违约行为,发包方和出租方可单方面解除合同。另一种情况是在改制前合同能得到正确履行,没有违约行为发生,可依据《民法通则》有关“情势变更”的原则,在和承租人、承包人充分协商的基础上,并给予适当的经济补偿后终止合同。二要正确处理承包、租赁期间的增溢资产。承包人、承租人在经营期间为追求利润,实现高效益,对原承租、承包的资产进行更新和改造,解除合同时,其所交付的资产往往大于承包、租赁资产,增溢部分的财产应界定为承租、承包人的经营利润,并予以返还。三要依法保护承包人、承租人的优先购买权。因为企业的原经营者对原企业的情况比较熟悉,同等条件下更能充分发挥企业的潜力,有利于企业的发展,故在企业出售时,在同等条件下,原经营者有优先购买权,但在调查中,我们也发现有的地方政府感情用事,片面强调保护其优先购买权,在竞买者之间,不按竞价的高低,一味支持原经营者,使购买者与出让方产生矛盾,使改制工作不能做到“公正、公开、公平”。
关于职工权益保护:
企业改制中的职工安置和社会保障及职工权益的保护问题是改制工作成效的关键因素,也是党和政府关心的热点。暂时不能上岗的内部待岗,不得推向社会,并对养老保险金、失业保障、社会保障作出了具体的规定。这为解决职工安置及社会保障提供了明确的政策依据,便于改制工作中具体操作。改制企业普遍面临生产力不足和人员富余的矛盾,在迫于改制人员分流的要求下,改制时均能公然接受,但改制后就很难保证业主因人员富余、成本增强而不变相让职工下岗。一要正确认识企业和职工的关系。企业转民营后,职工与经营者之间的关系不是雇佣关系,其理由是:在企业内部,职工是通过与业主签订合同的形式来规范自己与企业的关系,其实质是劳动者本人对自己劳动力使用权在一定的时间内的让渡,而使用权的让渡并不影响劳动者参与对其在劳动成果的创造过程中的监督与管理的民主权利。企业改制后,根据规定,符合条件的企业必须建立民主管理职权。在股份制和股份合作制企业里,入股的职工既是劳动者,又是股东,实现了劳动和资本的联合,职工既可以行使劳动权,又可以行使股权,既可以获得劳动报酬,又可以参与分红,不存在雇佣的问题。因此,要加强宣传力度,清除这种错误认识,否则就会直接影响职工的生产积极性,引起职工和企业主之间的对立,不利于改制工作的健康发展。二是正确对待企业的用工自主权和职工的劳动权。中华人民共和国公民有劳动的权利,但这并不意味着企业就要承担解决职工就业的义务,企业可以根据自己的生产经营状况决定用多少职工,用什么样的职工,这是企业用工自主权的体现。尤其是企业改制后,产权明晰,企业自主性更强,原有劳动制度模式已不能适应新形势下企业改制工作的要求,人浮于事、人员富余与市场经济条件下企业优胜劣汰必将产生严重撞击。要规范劳动合同,加大管理力度。劳动管理部门要依据劳动法,积极参与改制工作,认真督促改制企业与职工签订劳动合同,提高合同签订率,并认真审查劳动合同,看其有无违反劳动法而附加条件逼使职工就范的条款。要认真准确地处理劳动争议纠纷。企业改制后,企业的所有制性质发生了变化,职工与企业之间的争议也相应发生了变化。

朔州市人民政府关于印发朔州市安全生产各项制度的通知

山西省朔州市人民政府


关于印发朔州市安全生产各项制度的通知

朔政发〔2009〕6号


各县、区人民政府,市直各委、办、局,各直属机构,各大中型企业:
  现将《朔州市人民政府安全生产委员会制度》、《朔州市安全生产局(办)际联席会议制度》、《朔州市安全生产联合执法制度》、《朔州市安全生产事故隐患排查治理制度》等8项制度印发给你们,请认真贯彻执行。
二○○九年二月四日

朔州市人民政府安全生产委员会制度

  第一条 为加强和改进市政府安全生产委员会(以下简称市政府安委会)的工作,健全市政府安委会工作机制,充分发挥市政府安委会研究部署、指导协调全市安全生产工作的重要作用,落实安全生产行政责任,强化安全生产监督管理,进一步促进全市安全生产状况的持续稳定好转,根据《中华人民共和国安全生产法》,结合我市实际,制定本制度。

  第二条 市政府安委会组成
  (一)市政府安委会是市政府的议事协调机构,主要任务:在市政府的领导下,研究部署、指导协调全市安全生产工作,研究提出全市安全生产工作的方针、政策,协调解决安全生产工作中的重大问题。
  (二)市政府安委会主任由市政府分管安全生产工作的副市长担任。副主任由市政府分管副秘书长和市安监局局长担任。成员由市政府办、市安监局、市监察局、市煤炭局、朔州煤监局、市公安局、市经委、市委宣传部、团市委、市总工会、市劳动保障局、市科技局、市广电局、市建设局、市发改委、市农业局、市教育局、市林业局、市公安局交警支队、市消防支队、市交通局、市工商局、市卫生局、市财政局、市药监局、市司法局、市旅游局、市水务局、市国土局、市农机局、市文化局、市质监局、朔州供电公司、市编办、市经济开发区、市物产集团、朔州地电公司、市人事局、市石油公司、富华燃气公司、市中小企业局、市供销社、市商务局、市环保局的主要负责人或分管负责人担任。
  (三)市政府安委会成员单位因工作需要变更其安委会成员时,应由本单位向市政府安委会提出申请,经市政府安委会主任会议同意后,由市政府安委会行文确认;安委会成员单位变更时,应由市政府安委会报请市政府同意后,由市委组织部行文确认。
  (四)市政府安委会下设办公室,办公室设在市安监局。市政府安委会办公室承担市政府安委会的日常工作。办公室设联络员,由各成员单位有关科室的负责人担任。

  第三条 市政府安委会的主要职责
  (一)研究提出全市安全生产的方针、政策建议;
  (二)分析全市安全生产形势,研究解决安全生产工作中的重大问题;
  (三)审定和下达全市年度安全生产控制考核指标;
  (四)指导协调各成员单位的安全生产工作,并对各县(区)、市直各有关部门的安全生产工作进行监督检查;
  (五)指导协调重大生产安全事故的应急救援工作;
  (六)研究提出全市煤炭行业管理中涉及安全生产的法规草案及方针、政策和标准的建议,指导煤炭行业加强安全管理和科技进步等基础工作,协调解决相关问题;
  (七)完成市政府交办的其他安全生产工作。

  第四条 市政府安委会办公室主要职责
  (一)研究提出安全生产方针、政策和重要措施的建议;
  (二)监督检查、指导协调各县、区和市直有关部门的安全生产工作;
  (三)组织全市安全生产大检查和专项督查;
  (四)参与研究有关部门在产业政策、资金投入、科技发展等工作中涉及安全生产的相关工作。
  (五)组织协调重大生产安全事故的应急救援工作;
  (六)对省安委会下达的安全生产考核指标进行具体分解、细化,拟定各县、区和各有关部门年度控制考核指标,组织对各县、区和各有关部门安全生产目标责任完成情况进行考核;
  (七)指导协调全市安全生产行政执法工作;
  (八)承办市政府安委会召开的会议和重要活动,督促检查市政府安委会会议议定事项的贯彻落实情况;
  (九)承担市政府安委会协调煤炭行业管理涉及安全生产方面的工作,督促检查各项工作和措施的落实情况;
  (十)负责与市政府安委会成员单位联络员的日常工作联系;
  (十一)承办市政府安委会交办的其他事项。

  第五条 市政府安委会成员单位的主要职责
  在市政府安委会统一指导、综合协调下,各成员单位在各自职责范围内,依法做好有关的安全生产监督管理工作。
  (一)宣传、贯彻、落实国家、省及我市有关安全生产的法律法规及行政规章,认真研究解决安全生产管理工作中存在的重大问题;
  (二)制订并组织实施本行业、领域安全生产中长期规划和年度计划;
  (三)建立健全主要负责人负总责、分管负责人组织实施的安全生产管理责任制和安全生产管理规章制度;
  (四)建立健全安全生产监督管理工作机构,落实安全监督管理人员及工作经费。确定一名联络员负责与市政府安委会办公室联系具体工作;
  (五)建立健全本行业、领域安全生产目标考核体系,逐级分解市政府下达的年度安全生产控制指标和工作目标,并进行考核检查,确保各项工作落到实处;
  (六)建立健全重大危险源和重大事故隐患管理档案,督促有关责任单位制定重大危险源监控和重大事故隐患整改措施,并组织落实或监督有关单位实施;
  (七)严格依照法律、法规及标准规定的条件、程序,审批涉及安全生产事项的审批项目;
  (八)定期或不定期向市政府安委会报告安全生产方面的工作;
  (九)组织本行业、领域的安全检查;
  (十)完成市政府安委会交办的其他事项。

 第六条 市政府安委会办公室联络员的主要职责
  (一)负责所在单位及所在单位安委会成员与市政府安委会办公室的日常联系、协调事宜;
  (二)收集、整理、传递监管职责范围内的安全生产重要信息;定期分析安全生产形势,及时反馈安全生产动态;
  (三)分析、调研并提交需要市政府安委会研究决定的重大事项;提出改进我市安全生产监督管理的建议和意见;
  (四)向所在单位领导和市政府安委会成员汇报市政府安委会联络员会议精神;
  (五)监督检查本行业、领域贯彻落实市政府安委会(办公室)有关决定、专项工作部署与措施的情况;
  (六)按时参加市政府安委会联络员会议,并向会议通报本行业、领域或监管职责范围内的安全生产形势和重点工作进展情况。

第七条 市政府安委会会议及发文制度
  (一)市政府安委会全体会议原则上每季度召开一次,因工作需要也可以临时召开。会议由市政府安委会主任或副主任主持召开,会议议题由市政府安委会办公室提出,也可由成员单位提出,报主任确定。根据工作需要和会议议题,可以召集全体会议也可以召集部分成员单位参加会议,还可以邀请涉及安全生产工作的其他有关单位参加会议。安委会成员因故不能参加会议时,其所在单位应委派其他负责人参加。
  (二)市政府安委会文件(包括会议纪要)由主任或其委托的副主任签发。
  
第八条 市政府安委会办公室工作制度
  (一)组织召开市政府安委会联络员会议。联络员会议原则上每季度召开一次,特殊情况下可随时召开。会议主要内容:安全监管相关部门通报本部门安全形势和重点工作进展情况;研究讨论拟提交市政府安委会审议的议题;研究协调成员单位提出的有关事项;提出加强安全生产工作的建议意见。联络员会议形成的纪要,报市政府安委会主任审阅后,印发各成员单位。
  (二)根据省安委会及市政府的部署,组织开展安全生产大检查、安全生产专项督查。检查组由市政府安委会办公室负责人或市政府安委会成员单位负责人带队,相关单位派人参加,必要时聘请相关专家参加。检查情况形成专题报告,以市政府安委会办公室名义报市政府,并通报各县、区人民政府及有关部门。
  (三)市政府安委会办公室文件由市政府安委会办公室主任或委托的副主任签发。
  (四)编印《安全生产简报》,主要内容:通报安全生产形势;传达市委、市政府领导对安全生产工作的重要指示、批示;通报各地、各系统工作情况;交流工作经验,反映存在的问题。

第九条 市政府安委会成员单位工作制度
  (一)围绕市政府安委会的工作职责,各成员单位要各司其职,相互协调,认真做好各项工作。
  (二)各成员单位要树立“大安全”的理念,认真研究我市安全生产工作中带普遍性的问题,为共同攻克重大而又牵涉面广的安全课题献计献策,搞好协作配合。
  (三)负有安全生产监管职责的部门要定期向市政府安委会办公室通报工作情况、监管经验,报送统计报表,以使市政府安委会领导及时掌握全市安全生产各方面动态。
  
第十条 市政府安委会办公室联络员工作制度
  (一)每季度召开一次由负有安全监管职责单位联络员参加的工作协调会,通报安全监管工作情况及采取的措施,并对有关工作进行研究。
  (二)每半年召开一次联络员全体会议,相关部门联络员通报本系统的安全生产形势及重点工作进展情况,协调各成员单位提出的相关事项,并讨论拟提交市政府安委会审议的事项,提出安全生产工作重点、建议和意见。
  (三)根据工作需要,由市政府安委会办公室决定,不定期召开由部分联络员参加的专题会议。
  (四)每次会议的具体时间、地点、议题和其他相关事项由市政府安委会办公室负责通知。
  (五)会议形成的会议纪要,抄送市政府安委会领导,印发市政府安委会各成员单位。
  (六)联络员应按时参加会议,因故不能到会的,须向市政府安委会办公室请假,并可视会议议题和工作要求委派相关工作人员参加。
  
第十一条 各县、区人民政府可结合本行政区实际建立安全生产委员会制度。原则上市政府安委会每月召开一次例会。县、区人民政府安委会每半月召开一次例会。
  
第十二条 本制度自发布之日起执行。