中国古代刑讯制度研究/刘涛

作者:法律资料网 时间:2024-07-04 06:09:18   浏览:8206   来源:法律资料网
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中国古代刑讯制度研究

李金强   刘 涛

内容提要:
刑讯,发诸西周,几经变革,终乎清末变法,存续几千年,成为中华法系一大特征;其存在有其合理性和历史历史客观性,但其主流的消极性却一直影响着后世的司法制度,包括我们当今的司法观念。

刑讯作为中国古代断狱的一种手段,因其产生甚早,流传久远,而为中国法制史研究者所关注。然而见仁见智,莫衷一是。笔者意欲从刑讯制度的产生及其沿革入手,进而探寻刑讯制度产生的原因及其在历史上的作用,以期对该制度有一个较为清晰的认识。
“刑讯者,讯问狱囚以刑求之之谓。”也就是说,刑讯是借用行刑的方法来审问人犯,从而查明案件真相的一种司法手段。但这种说法也有不确之处,因为在中国古代刑讯的对象不仅限于“狱囚”,同时也可适应于“告人”。依《唐律》,被告受讯而被拷,拷限满而不首者,则反拷“告人”,即准前人(被告)拷仗数,反拷“告人”。刑讯最早见诸文字是《礼记·月令》:“命有司省囹圄,去桎梏,毋肆掠,止狱讼。”这里的“掠”就是指刑讯。因此,“从《礼记》记载的内容来看,西周是已有刑讯还是较为可信的。”在秦代,近年出土的《秦律·治狱律》<一>审理案件“毋治掠为上,治掠为下。”<二>“讯狱必先尽其言,毋庸辄诘。其辞尽,及以诘者诘之,复诘之。”“更言不服”依律“治掠”。可见秦代训囚用刑。另据《史记·李斯传》说李斯被“榜掠千余”,《广雅》篇说“榜,击也。”《苍颉篇》注说“掠,问也。”这是秦代已有刑讯的又一证据。至于汉代,夏侯婴与高祖善,因戏伤婴,婴自告情,谓未受伤,告者不服,移狱,婴以此坐笞掠数百。”又,汉宣帝即位,路温舒上书肯陈尚德缓刑,在他谈及当时狱吏所施行的拷问时曾说:“捶楚之下,何求而不得?故囚人不胜痛,则饰词以视之。”可见刑讯拷问在汉代已较为普遍。可是我们考察上述材料来源,可以发现,除李孚甲在其《中国法制史及引论》中提及《秦律·治狱律》一材料外,其余材料皆出自史传,因此学界通说认为,刑讯作为一种制度而著之于律令,始于南北朝时期。“就刑讯之制而言,秦汉刑讯不见于律令,或为法官一种淫威,如秦之“榜掠”是也;或默认之事实。……,至于汉景帝捶令之设,原为笞罪之刑具,非为拷问之设,吏滥用之,非本意也,南北朝以刑讯著之律令。”“惟刑讯著之于律令,则始于南朝梁之所立之测罚,陈承之。”所谓“测罚”即“凡系狱者,不即答款,应加测罚……应测罚者,先参议牒启,然后科行,断食三日,听家人进粥二升。”
自梁以后,刑讯正式为律所规定,开始了刑讯制度化的历史。“北魏鞫囚限于杖五十,历北齐、北周至隋,各有其刑讯之制。”在此期间,各朝刑讯之制虽有不同,但总的趋势是日渐严酷。延至唐代,中国封建法制的各种制度臻于完备。《唐律》首先规定了刑讯适用的前提:“先备五听,又验诸证言,事状疑似,犹不首实者,然后拷掠”。《唐律疏义·断狱》“讯囚察辞”条规定了刑讯立案的程序,“立案见在长官同判,然后拷讯。若充使推勘及无官同判者,得自别拷。”由此条可见,在一般情况下,司法官在行刑前首先要立案,并由所在长官共同审讯。关于刑讯的实施和禁止,在《唐律疏义》“拷囚不得过三度”条中也有规定:“诸拷囚不得过三度,总数不得过二百,杖罪以下不得过所犯之数。”“决罚不如法”条规定:“决杖者,背、腿、臀分受。须数等,拷讯者亦同。”关于刑讯的禁止主要体现在“议清减老少疾不合拷讯”条,该条主要规定了禁止刑讯的特殊对象,即享有议、清和减等特权的人员,70岁以上的老人和15岁以下的孩子,身体残疾者等。唐代虽然对刑讯制度作了较为严格的规定,但由于中国古代断狱过分依仗口供,一些官吏为案件速决或为贪求贿赂,即使在唐代酷吏枉法,竟以酷刑讯囚之事也是司空见惯。据史记载,高宗时官吏以残酷为能。以致于将人犯不卸枷锁打死也不受追究。武则天登基以后,任用来俊臣等酷吏掌典大狱,不问案情轻重,动辄对人犯行灌耳、囚于地牢之刑。尤为甚者,酷吏竟将人犯盛于瓮中,周围架火烤炙。两宋之时,刑讯制度宽猛不一,宋太祖时,对刑讯的使用作了较为严格的规定。“今诸州获盗,非状验明白,未得治掠,其当讯者案具白长吏,得判及讯之,凡有司擅掠者,论为私罪。”但是到了南宋法纪松驰,刑讯之制又趋于严酷。元代规定,除非对强盗,不得施以酷刑。对情节严重的犯罪,如果需要加以刑讯,必须有长贰僚佐会议立案,并且元代规定了不得法外用刑,治罪。明承唐律,严格规定法官拷问人犯的责任。嘉靖年间,规定对于杀人、盗窃、抢夺等严重犯罪而故意不招的,用严刑拷讯,其余的犯罪则使用鞭、扑等一般刑讯。明袭唐律,清又袭明,历朝严审刑官滥用刑讯之禁。康熙时禁止大镣、短夹棍、大枷的使用。满清末季,西风东渐,外迫于西方列强之势,内困于积贫积弱之弊,清末变法修律,1908年拟定《大清现行刑律》,1909年奏进,1910年颁布施行,这在中国法制史上才第一次明令废止了刑讯的使用。
历时几千载,历朝十数代,发诸西周而终乎清末变法的刑讯制度,在中国法制史上虽时有存废之争,但还是存续了几千年,并成为中华法系的一大特征,这不能不使我们对该制度生成和存在的原因进行追问,刑讯制度产生和存在的原因究竟是什么?笔者认为原因大致有二:
第一,中国古代刑讯制度的思想基础是儒家的“慎刑”思想。儒家的“慎刑”思想不仅要求法官严格司法,不可违法用刑,造成滥刑,还要求被审讯人自己承认有罪或相关的犯罪事实,做到心服,把客观的犯罪行为与被审讯人的主观认罪态度结合在一起。早在儒家的经典《周礼》中已有论述,而且还把它作为一种对司法官的要求。《周礼、秋官》载:小司寇“以五刑听万民之狱讼,附于刑,用情讯之,至于旬及弊之。”这里的“用情讯之”就是要被审讯人心服。对此后人作了说明论述,贾公彦认为:“以囚所犯罪附于五刑,恐有枉滥,故用情讯之,使之真实。”丘俊说:“既得其罪,附于刑矣,恐其非心服也,又从而情以讯之……其谨之又谨如此,此先王之世,天下所以无冤民也欤?”可见“用情讯之是为了做到心服,而心服及至于“无冤”,这是中国儒家“慎刑”思想中的一项重要内容,因此“断罪必取输口供”也就成为中国古代司法审判的一条原则。在大部分刑事案件中,被告人的口供是必不可少的证据,没有口供就不能对被告人定罪。
古代的口供同现代意义上的被告人陈述有所不同。现代意义上的被告人陈述除包含口供外,还包括被告人对被指控内容的辩解,而古代的口供则专指被告人对指控事实的辨认,因而口供又被指称为“首实”。口供之所以在我国古代司法中如此重要,除上文提及的“慎刑”思想一点外,笔者认为尚有以下几个方面的原因。一是口供是被告人对所犯事实的交代,由于司法官存在着这样一个先入之见,即他们相信没有一个无罪的人会自诬有罪,因此他们认为口供本身的证明力比其他证据强。二是中国古代地方上司法行政不分,行政官员兼理司法事务,这就导致了地方上司法力量非常薄弱,而司法力量的薄弱又导致了在刑事诉讼中司法官员倾向于对被告进行有罪推定,一起案件发生后,司法官员只有尽快收集到充分证据,证明被告人有罪,才能结案,而法律给予他们的办案期限又非常有限(如唐律规定办理徒以上的案件须30日内审结),司法官员很难有足够的时间与精力去重新收集各种相关证据,为按时结案,只好求助于被告人的供认。可以说“司法力量薄弱导致有罪推定,再导致片面追求被告口供,这正是中国古代大部分刑事案件办案要过程的写照。”
第二,神明裁判在中国昙花一现,在古代科技不发达、刑侦技术落后的情况下,刑讯成为无奈的选择。神明裁判制度,亦称神示证据制度,它是人类社会早期司法活动中经常采用的查明案件真相的重要方式。神明裁判借力于“神意”,“低级文化之人民,信仰神有超自然之力,支配人事,降临祸福,赏罚邪正;故在原始社会,关于法律事项有争议时,往往祷神而乞其裁判,或窥神意而裁决其曲直。受裁判者,以信仰神?之故,不仅衷心服从,且恐背之而受罚;在强制执行机关不完备之原始时代,此为确保裁判之效力最适切的方法。”中国古代社会早期,神明裁判的现象在一定范围内普遍存在。夏商时代,神权法思想盛行,统治者每遇大事,都会通过特定手段去获取神的旨意。有史可考的商代司法审判中,便不乏这样的记载。根据这些记载,司法官员获得神谕的主要方式有占卜、水、火考验等。卜辞中“兹人井(刑)不?”就是卜问对于一个既不能肯定其有罪,也不能肯定其无罪的人,施以刑罚。西周时期,神明裁判的色彩越来越淡,司法官在审理疑难案件时一般会令双方当事人进行宣誓。到了春秋时期,司法过程中的神明裁判已大为减少。旧中国以后,在正式的司法程序中神明裁判已无地位,除了偶尔被用来诱供之外,单纯神明裁判的结果本身不允许作为定案的依据。与西方社会相比,中国古代正式司法活动中排斥神明裁判的年代要早的多。欧洲以决斗为主的神明裁判方式,在法国从公元501年开始一直持续了1000多年;英国从1066年到1819年决斗一直是正式的司法程序之一。中国的神明裁判之所以昙花一现,根源在于中国的传统文化。中国传统的士大夫主流是不太相信鬼神,不愿借鬼神进行司法活动,这样,神明裁判的过早隐退也就顺理成章了。神明裁判过早隐退,而作为司法审判,特别是刑事审判手段的刑侦技术又没有发展,这势必造成刑事审判过程中证据的收集和质印的空白。如此,中国古代司法活动通过拷掠来逼取口供的刑讯制度的出现并且大行其道也就不难理解了。
刑讯制度作为中国古代法制的一个重要组成部分,作为历史的存在,是不容否认的事实。对历史的反思有助于我们认识过去,更有益于我们把握未来。当我们今天再对刑讯这一尘封日久的制度做些检省的话,我们该对它置措何辞呢?下面笔者将针对个别学者的观点,阐说一下自己的看法。
中国古代刑讯制度的主流难说是积极的。中国古代刑讯制度是积极的,还是消极的,有的学者坚持认为是积极的。笔者对这种观点不敢苟同。该论者为佐证自己的观点,从三个方面进行了论证。<一>“中国古代司法官的审判水平参差不齐,‘严明者’为数不多,不用刑讯不足以帮助他们及时结案。”<二>“中国古代刁民不少,不用刑讯不足以使他们招供。”<三>“中国古代的刑侦技术有限,如果不用刑讯,一些疑难的犯罪线索和证据就难以发现。”
难道事实真是这样吗?我们不妨借用以上三个角度做一番重新审视。首先,中国古代司法官的审判水平参差不齐,这是事实;“严明者”为数不多,也可能是事实。但由此并不能必然推导出中国古代的刑讯制度的主流具有积极性!人有智愚,这是自然的铁律,非独司法官如此,其他职业的从业者也是如此;非独古代如此,现代也如此;非独中国如此,外国亦是如此。有关资料表明:“目前中国基层法官队伍大致有下面三个来源:一是正规院校来的学法律,或非法律的毕业生……这类人数都不到10%;二是从当地招考或政府其他部门调入法院的,这类人数约有30%;其它则是复转军人,大约超过50%。”在如此复杂的法官构成人员中,我们又怎能轻易断言中国今天的司法官会比中国古代的更水平齐一?我想即使“刑讯积极论者”也不会赞同面对今天的现状我们要重新招回刑讯之魂吧?所以我认为用中国古代司法官水平参差不齐,“严明者”不多,不用刑讯不足以帮助他们及时结案来佐证刑讯的积极性是站不住脚的。
其次,“积极论者”用以支撑其观点的又一根据是“中国古代刁民不少,不用刑讯不足以使他们招供。”在此姑且不说论者的这一说法有无统计学上的依据,单就“刁民”一词不应属于严格的学术语汇的范畴。“贫困”、“受教育的人数不多”就势必造就“刁民”吗?你怎么去证明“知书答理”之士就一定是淳朴敦厚之人?不能证伪的命题,其本身极有可能就是一个伪命题。
再次,论者还说“中国古代的刑事侦查技术有限,如果不用刑讯,一些疑难的犯罪线索和证据就难以发现。”刑侦技术的不发达可能是刑讯制度产生的诱因之一,但是却不能以此作为论证中国古代刑讯制度主流合理性的依据。说中国古代的刑事侦查技术手段有限是对的,但这只是与现代发达的刑侦技术纵向相比,横向比较结果又如何呢?试问宋代一部凝聚中国古代刑侦技术智慧精华的《洗冤录》在当时世界又有谁可与之比肩?
一种制度的历史存在必然有其一定的合理性,但是我们也不能盲目地对之高唱赞歌。正如刑讯制度,笔者认为,从历史的角度观察,它非但在主流上不是积极的,同时他还为后世的司法活动留下了祸患。清末变法修律明令废止刑讯距今近有一个世纪了,但是今天我们仍能时时目睹为逼取口供而上演的一幕幕血淋淋的惨剧,难道你能说这不是中国古代刑讯制度的流弊吗?
注:作者刘涛,工作单位:山东大学威海分校法律系;作者李金强,工作单位:山东省胶州市人民法院。
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七台河市人民政府办公室关于印发《七台河市城市绿线管理办法》的通知

黑龙江省七台河市人民政府办公室


七台河市人民政府办公室关于印发《七台河市城市绿线管理办法》的通知

七政办发〔2009〕40号
  

各区、县人民政府,种畜场,市政府各直属单位:

  《七台河市城市绿线管理办法》已经市政府同意,现印发给你们,请认真遵照执行。

  

  

   二OO九年六月二十八日

  

  

  七台河市城市绿线管理办法

  

  第一条 为加快我市山水园林城市建设步伐,改善人居环境,促进城市可持续发展,根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市绿化条例》、《城市绿线管理办法》和《黑龙江省实施<城市绿化条例>办法》,制定本办法。

  第二条 本办法所称的城市绿线,是指城市各类绿地范围的控制线。

  第三条 本办法适用于我市城市规划区内绿线的界定、建设、保护和管理。

  第四条 市建设局负责全市的城市绿线管理工作。

  市规划局、市园林管理局等行政主管部门按照职责分工负责城市绿线的监督和管理工作。

  第五条 城市绿线应按照城市绿地系统规划、控制性详细规划、修建性详细规划划定,没划定的按照本规定划定。

  城市绿地系统规划是城市总体规划的重要组成部分,也是确定各类城市绿线的重要依据。市规划部门和市园林绿化管理部门应依据《绿地分类标准》,划定城市绿地系统规划中的城市绿线。城市绿地系统规划中的城市绿线应当包括以下内容:

  (一)公园绿地中的综合公园、专类公园;

  (二)防护绿地;

  (三)生产绿地及其他绿地(生产绿地面积不少于建成区面积的2%)。

  第六条 控制性详细规划应根据不同类型用地,规定绿地率控制指标。控制性详细规划划定的城市绿线应包括以下内容:

  (一)公园绿地社区公园中的居住区公园;

  (二)公园绿地中的带状公园、街旁绿地;

  (三)防护绿地;

  (四)附属绿地中的道路绿地。

  第七条 修建性详细规划应根据控制性详细规划,针对各类建设工程项目明确绿地布局,提出绿化配置的原则或方案。修建性详细规划划定的城市绿线应包括以下内容:

  (一)公园绿地社区公园中的小区游园;

  (二)附属绿地中的居住绿地、公共设施绿地、工业绿地、仓储绿地、对外交通绿地、市政设施绿地和特殊绿地。

  第八条 城市绿线范围内的公园绿地、防护绿地、生产绿地、居住区绿地、单位附属绿地、道路绿地、风景林地等,必须按照《城市用地分类与规划建设用地标准》、《公园设计规范》、《城市居住区规划设计规范》等标准,进行绿地建设。

  第九条 城市绿地系统规划经市政府批准后,由市园林绿化行政主管部门进行公示。

  控制性详细规划划定的城市绿线,由市规划行政主管部门公示公布。

  修建性详细规划划定的城市绿线,由建设单位连同建设工程项目规划的其他内容一并进行公示。

  第十条 城市绿线的审批、调整,按照《城乡规划法》、《城市绿化条例》规定进行。

  第十一条 划定城市绿线为现有绿地的,由市园林绿化行政主管部门按照属地管理原则确定管理单位,并由市园林绿化行政主管部门登记造册、存档,建立现有城市绿地和规划绿地的数据库,实施绿地数据动态管理。

  划定城市绿线为规划绿地的,由市规划行政主管部门和市园林绿化行政主管部门共同负责监督。

  第十二条 各类建设工程应与其配套的城市绿地同步设计、同步施工、同步验收。附属绿地建设达不到规定标准的,其建设工程不得投入使用。

  第十三条 规划区内各类建设工程项目的选址,必须符合城市绿地系统规划的要求。

  城市绿地内的用地,不得改作他用,不得违反强制性标准以及批准的规划进行开发建设。

  相关部门不得违反规定,批准在城市绿线范围内进行建设;因建设或其他特殊情况,需要临时占用城市绿线内用地的,必须依法向建设主管部门办理相关审批手续。

  在城市绿线范围内,不符合规划要求的建筑物、构筑物及其他设施应当限期拆除。

  第十四条 任何单位和个人不得在城市绿地范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对生态环境构成破坏的活动。

  第十五条 任何单位和个人都有保护城市绿地、服从城市绿线管理的义务,并有权对违反城市绿线管理的行为进行制止和举报。

  第十六条 市规划行政主管部门、市园林绿化行政主管部门按照职责分工,对城市绿线的控制和实施情况进行检查,并向同级人民政府和上级行政主管部门报告。

  第十七条 市建设行政主管部门应定期对本行政区域内城市绿线的管理情况进行监督检查,对违法行为及时纠正。

  第十八条 违反本《办法》规定,擅自改变城市绿线内土地用途,占用或破坏城市绿地的,由市规划行政主管部门、市园林绿化行政主管部门,按照《城乡规划法》、《城市绿化条例》的有关规定处罚。

  第十九条 违反本《办法》规定,在城市绿地范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对城市生态环境造成破坏活动的,由市园林绿化行政主管部门依据《城市绿线管理办法》责令改正,并处以一万元以上三万元以下罚款。

  第二十条 违反本《办法》规定,在已划定的城市绿线范围内审批建设项目的,对有关责任人员由有关机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第二十一条 本《办法》由市园林绿化行政主管部门负责解释。

  第二十二条 本《办法》自二OO九年七月一日起施行。


乌海市人民政府办公厅关于转发市财政局《乌海市市级部门预算编制管理办法(试行)》的通知

内蒙古自治区乌海市人民政府办公厅


乌海市人民政府办公厅关于转发市财政局《乌海市市级部门预算编制管理办法(试行)》的通知

(乌海政办发〔2006〕38号)


各区人民政府,市府各部门,各有关驻市单位:
市财政局制定的《乌海市市级部门预算编制管理办法(试行)》已经市人民政府同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。

二○○六年十一月三日

乌海市市级部门预算编制管理办法(试行)

第一章 总 则
第一条 为明确部门预算编制程序、职责及编制方法,促进市级部门预算编制的制度化、规范化、科学化,提高部门预算管理水平,依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《乌海市人民代表大会常务委员会审查监督市本级预算办法》及中央和自治区关于深化预算改革的要求,特制定本办法。
第二条 本市市级部门(含下属单位,下同)预算的编制管理,适用本办法。
第三条 本办法所指部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要,由基层预算单位编制,逐级上报、审核、汇总,经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。
第四条 市级部门预算编制原则
(一)合法性原则。部门预算的编制要符合《预算法》和国家其他法律、法规,充分体现国家有关方针、政策,要在法律赋予部门的职能范围内编制。即:收入要合法合规;各项支出要符合财政宏观调控的目标和现行的各项财务规章制度。
(二)综合预算原则。统筹预算内外财力,严格按照有关规定,统一编制、统一管理、统筹安排各单位预算内、外资金和其他各项收支,不得在预算之外保留其他收支项目。
(三)零基预算原则。预算安排不受往年基数影响,在核定各部门的人员、资产情况的基础上,按规定确定各部门的人员支出,按定员定额标准安排各部门的公用支出,视财力可能在可行性论证基础上按轻重缓急安排项目支出。
(四)收支平衡原则。量入为出、量力而行,既体现实际需要,又考虑财力可能,综合平衡,不编赤字预算。
(五)绩效评价原则。加强预算执行的考核管理,构建预算绩效评价指标体系,提高财政性资金使用效益。
(六)刚性约束原则。经市人民代表大会审议批准的部门预算具有法定效力,部门必须认真执行,维护预算管理的严肃性。
第五条 预算编制工作要求
(一)早编细编。预算编制工作要保证充足的编制时间,每年6月开始编制下年度的预算,12月底前报市政府审定,在市人民代表大会举行的一个月前报送市人大常委会审查。预算编制到市级各部门,细化到具体单位和具体项目。
(二)公开透明。预算编制的各项政策、标准、方法和结果公开、透明,便于监督。
(三)科学规范。预算编制要采取科学的方式、方法,编制工作要规范有序。
(四)严谨求实。在充分调研的基础上实事求是的制定年度预算编制办法,严密论证,妥善安排,确保预算的真实性和准确性。
(五)民主高效。预算编制工作要建立民主决策机制,提高预算编制工作效率。
第二章 预算编制职责
第六条 市财政局的预算编制管理职责
(一)统一管理市级部门预算的编制工作。
(二)负责审核编制市级各部门预算草案,批复市级部门预算。
(三)向市人民代表大会财政经济工作委员会、市人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会通报预算编制有关情况,并提供相关资料。
(四)负责预算调整的审核、汇总、报批工作。
第七条 市级各部门的预算编制管理职责
(一)审核所属单位预算收支建议计划,汇总编制本部门年度预算收支建议计划。
(二)按照市财政局批复的预算及时下达所属预算单位的年度预算,组织监督本部门预算执行。
(三)按照市财政局要求报告部门预算资金的使用管理情况。
(四)接受市财政、审计等部门的财务监督。
第八条 市财政局内部有关机构的预算编制管理职责
预算科(预算编审中心):全面负责市级预算草案编制工作,拟定年度市级预算编制纲要,测算市级年度预算财力,测算确定公用经费定额标准;负责提出个人经费政策、公用经费支出总额及专项支出限额,根据市级财力情况提出预算平衡意见;审核部门(单位)人员经费,按确定的定额标准核定部门基本公用支出;汇总各部门预算主管科提出的项目支出建议计划,建立项目库,提出部门项目支出审核意见;汇总编制市级预算文本,批复部门预算。
部门预算主管科:负责初步审核主管部门的基本支出和项目支出预算建议计划,负责审核主管部门非税收入建议计划以及其他收入和其他支出建议计划;审核主管部门编制的政府采购预算建议计划。
政府采购管理科:负责拟订有关政府采购政策,发布年度政府采购目录,配合财政局部门预算主管科做好政府采购预算建议计划的审核工作。
市财政收费中心:配合部门预算主管科审核汇总纳入部门预算管理的部门(单位)政府性基金收入、行政事业性收费收入等非税收入计划。
市财政投资评审中心:配合部门预算主管科审核基本建设支出项目建议计划。
市财政局成立预算审核委员会,由分管预算编制工作的局长兼任主任,局机关内有关科室负责人和专家型人才为成员,主要职责是对预算编制的有关政策进行研究论证,对年度预算建议计划进行审核,提出意见报局务会议审定。
第三章 预算编制依据、程序、内容和方法
第九条 预算编制的依据
部门预算依据《中华人民共和国预算法》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》、《乌海市本级部门基本支出预算管理试行办法》和《乌海市本级部门项目支出预算管理试行办法》等编制。
第十条 部门预算编制程序
部门预算按照“两上两下”的程序编制。
(一)一上。各部门按照年度部门预算编制办法和要求,按照初步确定的定员定额标准和本年度支出需要,提出本部门的预算建议计划,并按规定时间报送市财政局,同时报送部门概况文本,主要阐明部门的职责、基本概况等总体情况,并重点阐述本部门事业发展计划、年度工作安排和主要收支项目等情况,作为预算审核、批复的基础资料。
(二)一下。市财政局对部门上报的部门预算建议计划进行审核,按照相应的定员定额标准,结合部门的基础数据和相关资料审核部门基本支出预算建议计划,按照项目支出预算管理办法审核部门项目支出预算建议计划,对部门预算建议计划进行调整并上报市政府。经市政府审定后,向各部门下达预算控制数。
(三)二上。各部门根据市财政局下达的部门预算控制数,调整本部门预算建议计划,汇总编报本部门年度收支预算计划,按规定时间报送市财政局。部门应将“一上”时的部门概况文本修改后一并报送。
(四)二下。市财政局根据各部门报送的年度收支预算计划进行综合平衡,提出年度政府预算草案,报市委、市政府审定后,提交市人民代表大会审查批准。市财政局在市人民代表大会审议批准政府预算之日起三十日内,将部门预算批复到各部门,各部门在十五日内将预算批复到所属各单位。
第十一条 收入预算的编制
收入预算包括财政拨款(补助)预算、非税收入预算和事业单位经营收入预算等。市级各部门要切实做到不少报、不漏报、不虚报。
(一)财政拨款(补助)预算不以以前年度基数为依据,按照市财政局下达的控制限额进行编制。
(二)非税收入应根据国家、自治区、乌海市各项非税收入的管理规定和乌海市政府《研究财政资金安排等有关问题》(市长办公会议纪要〔2006〕1号)的精神,考虑费源情况及预算年度影响预算收入各项因素变化情况,本着实事求是的原则测算,分别按预算内管理和财政专户管理的方式编制。除因国家取消收费项目、降低收费标准、缩小收费范围等政策性减收因素外,年度预算一般不得低于上年收入预算数。
(三)事业单位经营收入预算按年度业务开展情况预计编报。
第十二条 支出预算的编制
部门支出预算分为基本支出预算和项目支出预算两部分。部门编制支出预算时,应当遵循“一要吃饭、二要建设”的原则,优先保障机关事业单位职工工资性支出和党政机关正常运转资金等基本支出需要,在财力可能的情况下,再安排必需的项目支出。
(一)基本支出预算应依托部门基础信息资料,根据国家、自治区、乌海市的有关工资政策和定员定额标准编制。基本支出的安排应坚持艰苦奋斗、厉行节约的方针。
(二)项目支出预算应根据国家、自治区、乌海市的有关法律法规及规章制度、事业发展总体规划提出。项目支出预算必须首先保证中央、自治区下达项目资金的配套和市委、市政府确定的事关经济社会协调发展的重大项目资金需求;然后按轻重缓急排序安排其他一般性项目。各部门必须按照《乌海市本级部门项目支出预算管理试行办法》的规定,对提出的项目进行筛选、分类,其中行政事业类项目中的大型修缮支出和专项资金类项目中的基本建设、对企事业单位补贴、其他资本性支出以及专项收入和政府性基金收入安排的支出应在进行可行性论证后,分别填报项目申报文本等,经主管部门审核、汇总后,与年度收支预算建议方案同时报送市财政局。项目支出计划应经分管市领导审核和平衡,确保重大项目需要。
部门支出预算中事业单位经营支出应与经营收入相配比进行编制。
支出预算中凡应纳入政府集中采购的工程、货物、服务,必须按照《乌海市政府采购集中采购目录》编制部门政府采购预算。对应编制政府采购预算而未编制的支出项目,财政部门一律不予安排项目预算,政府采购管理部门不受理采购事宜。
凡使用各种财政性资金的基本建设投资项目,应先评审后编制预算,未经市财政投资评审中心评审的项目,一律不予安排项目预算。
第四章 预算调整
第十三条 市级各部门必须严格执行年度收支预算,强化预算约束。重大收支预算的调整,应按法定程序办理。
第十四条 各部门发生政策性调资、人员变动等部门预算开支范围以外的正常性增减经费事项,应及时向市财政局申报,由市财政局审核后予以追加(或减少)支出预算。市财政局与部门同时调增(或减少)部门预算。
第十五条 预算执行过程中遇有突发性事件、特殊支出事项等,应报经市政府批准,按有关程序追加部门支出预算。市财政局与部门同时调增部门预算。
第十六条 对自治区下达的专项补助预算、经市政府批准的政府专项支出预算,市财政局与部门应根据预算指标文件同时调增部门预算。
第十七条 各部门组织的非税收入超收增加的财力,原则上当年不予追加支出预算,全部结转下一年度安排支出。
预算外收入超收的70%部分政府统筹,30%部分作为奖励由市财政局在次年一次性安排,列入下年度的部门预算项目资金来源。
预算外超收收入中成本性开支较大的,由超收单位在当年11月底前向市财政局申报追加收费成本预算,市财政局局长办公会议核准后予以追加当年预算。
第十八条 因政策调整等原因导致非税收入短收的,由部门在11月底前向市财政局申报,市财政局核准后,相应调减当年预算。
第十九条 各部门的基本支出和项目支出不得擅自相互调剂、挤占,确因客观原因需变更的,由部门申请,经市财政局审查,报市人民政府批准后予以调整,并向市人大财经委备案。
第五章 监 督
第二十条 市级各部门应当依法接受乌海市人民代表大会及其常务委员会对预算编制的监督。预算编制过程中,市财政局应按要求及时向市人大财经委通报预算编制情况、提供相关资料,并按规定按时向市人大提交市级预算草案。市级各部门要按照市人民代表大会及其常务委员会的要求向其提供有关预算编制情况和资料。
市财政局对各部门预算编制情况进行监督。
市级各部门负责监督所属单位的预算编制工作。
第二十一条 预算编制监督的重点。预算编制内容的合法性、真实性、合理性和效益性;预算编制程序的民主性、透明性、规范性和效率性;预算编制方法的科学性、先进性。
第二十二条 预算编制工作的考核评比。市财政局对部门预算编制工作进行考核,根据各部门预算编制情况,对按时完成预算编制工作,预算编制科学、准确、质量高,各项编制工作标准规范的单位予以表扬奖励。
第六章 附 则
第二十三条 对违反本办法有关规定的,市财政局依法予以纠正;有财政违法行为的单位及其负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员,市财政局依法予以处理、处罚,情节严重的提请市政府或有关部门给予行政处分。
第二十四条 本办法由乌海市财政局负责解释。
第二十五条 本办法自2006年10月1日起施行。